美中军力的消长变化,将会成为影响亚太国家每日决策的重要变数,美国能否继续保持军力优势,将会牵动亚太国家的政局演变和外交决策方向。因此,欧巴马总统的亚太政策强调,美国结合日本、南韩、澳洲、印度,以及部份亚太国家,积极展开新军事安全合作计划(尤其是美日军事同盟扩大合作质量,包括重新修订《日美防卫合作指针》、明确美日安保条约适用钓鱼台等)。 美国并且与日本、南韩、菲律宾、印尼、澳洲、印度等国建构一个强大的盟邦网络。以往美国与日本、南韩、澳洲、泰国、菲律宾的“轴辐”(hub and spoke)联盟模式将逐渐式微,被一个更为广泛、复杂且分散的关系网络所取代。具体来说,美国在亚太军事基地的部署,系以关岛核心,以日本、南韩与澳洲为前进基地,加强与菲律宾、新加坡、马来西亚、泰国及印度之军事交流与互动。在区域军事合作方面,以维护区域安全而形成“美、日加一”的合作框架,即“美、日、韩”、“美、日、澳”及“美、日、印”等次区域(Sub-regional)的军事同盟,尤其美国在“空海整体作战”的发展概念下,持续维持美军太平洋司令部的兵力部署规模,而不受国防预算及兵力缩减的影响,以宣示美军在维系亚太地区安全的决心、力度与承诺,并以基地群模式的军事战略部署与周边国家强化军事同盟关系,大大强化其在亚太军事战略布局上对中国的多层包围网络。
布势分析
随着国际战略格局的演变,美国的南海政策数十年来经历了多个发展阶段,从最初的不介入,发展为有限介入,再发展为目前的积极介入。尤其是面对中国与菲律宾、越南等国围绕南海权益展开的新一轮激烈博弈,美国日渐偏离其最初的中立立场,以多种手段加大对南海争端的干预力度,以实现其重返亚太、制衡中国的战略目标。
首先,加强与菲律宾、越南等国的安全合作,以吓阻中国使用武力单方面改变现状。美国采取实际行动,深化与菲律宾、越南等国的安全合作,提高其应对中国的军事能力。
其次,支持域外大国介入南海争端。鉴于南海在亚太地缘政治中所具有的战略价值,加之南海航道对于亚太乃至全球贸易运输的重要性,维持和保障在南海海域的航行自由无疑符合周边所有国家的利益。美国屡指责中国在南海妨碍航行和飞越自由,并积极拉拢日本、澳大利亚等大国介入南海争端,以共同抗衡中国的海洋扩张。与美国的战略相呼应,日本、澳大利亚和印度等国开始日益积极地介入南海事务。例如,原本鲜少对南海问题公开表态的澳大利亚,近年来却紧跟美国的政策步调,频频插手南海事务。2011年6月,澳菲两国在坎培拉举行部长级会谈,双方专门就南海问题进行了探讨,并在联合声明中声称支持菲律宾的立场,要求遵照《联合国海洋法公约》和平解决领土争端。2011年7月9日,正当南海紧张气氛不断升高之际,澳大利亚海军会同美日海军在汶莱附近海域举行了军事演习,这是三国首次在南海举行联合军演。
第三,美国希望东盟能够在南海问题上形成一致立场,反对以双边谈判的形式协商解决南海争端。首先是试图联合所有与中国存在主权争议的东盟国家形成统一战线,以东盟作为一个整体,在东盟+中国(10+1)的框架下展开多边谈判,增强其与中国讨价还价的资本。而且,美国希望联合日本、澳大利亚和印度(即所谓的亚洲安全菱形与钻石联盟)等国家共同介入,向中国施加压力,以迫使中国接受以多边谈判的方式协商解决南海争端。实质就是要将南海争议多边化,而使美国有更多的机会对有关国家施加影响,干预南海问题的解决。
另外,鉴于东盟各国在南海问题上利益各异,与中国的关系也亲疏有别,美国还综合利用安全、军事、经济、外交等多种手段,对部分在南海问题上持理性温和立场的东盟国家展开攻势。例如,通过跨太平洋战略经济伙伴关系谈判来拉拢汶莱、马来西亚和新加坡等国,以此弱化中国对东盟的地缘经济影响力。通过支持缅甸民主化,美国与缅甸关系取得历史性的突破,使得中缅关系遭到削弱。通过对寮国和柬埔寨等国提供经济援助,进而离间其与中国的传统友好关系。对于印尼这个在东盟中影响举足轻重的大国,欧巴马政府于 2010年7月恢复了与印尼特种部队中断了12年的军事合作,并签署《美国-印尼防务框架协议》,为此后两国加强在军事训练、国防采购和海洋安全方面的合作奠定了基础。2010年11月,欧巴马首访印尼,两国签署伙伴关系协定,决定在贸易、能源、国家安全等领域展开合作,构建全方位的伙伴关系。2011年11月,美国与除中国之外的所有对南海提出主权要求的东盟四国举行了海上联合军事演习。2013年8月,国防部长哈格尔(Chuck Hagel)在出席第二届东盟防长扩大会议时宣布,美国将加强对东南亚国家的军事援助和军事培训力度,预算额度为9000万美元。美国加紧向东南亚地区进行武器销售和技术转让,2012年5月,美国与印尼在印尼东爪哇省附近海域举行联合军事演习,旨在增进双边军事合作和提高防御战术水准。
不过,并非所有东盟国家都因此向美国靠拢。2012年担任东盟轮值主席国的柬埔寨,阻挡东盟外长会议就南海问题发表联合声明,也在当年东盟高峰会上,将南海议题排除在议程外,遭到菲律宾抗议。2015年5月,在缅甸举行的东盟高峰会,也没有接受菲律宾和越南的提议,将谴责中国的文字纳入峰会宣言中。
整体归纳起来,美中在南海地区的战略布势对应,主要有以下五个焦点:
1、美国落实执行亚太再平衡策略的一部分;
2、中国崛起会对美国在南海的家利益所造成威胁与挑战;
3、美国加强对区域内盟邦和伙伴国家所作政治与安全承诺,以免在中国崛起的压力下,导致对美国产生疑虑与信任危机;
4、中国在南海采取强势作为所造成区域紧张情势与升高冲突风险,美国须防范中国达成改变南海现状的目标,进而控制南海;
5、双方竞逐在南海地区的军事优势与政治外交主导地位。
争势分析
中国为反制美国战略转向或再平衡措施,也积极强化自身的能力与建构关系。在中国的认知及理解中,美国再平衡亚洲是为遏制中国的崛起,是对中国的直接挑战,中国必须在战略计画、军力发展,以及周边关系建构上有所调整。
首先,海上交通线安全对中国的能源运输和经济发展扮演着举足轻重的角色,南海不仅意味着能源和贸易生命线,更是从大陆国家走向海洋强国的必经之途。海洋通道与海上交通线的掌控成为中国军事战略的重要课题,维护海上交通线与海洋安全,也成为解放军的新任务,特别是维护南海交通线安全,以及克服所谓麻六甲困境(Malacca dilemma)。中国在南海岛礁填海造岛并积极布置军事基础设施,即是建立海上前进基地,创造在南海的战略枢纽点,掌控印度洋到南海的海上通道--麻六甲海峡。尤其当中国的“反介入/区域拒止”能力普遍增强时,可会改变区域平衡的军事态势,形成美国在西太平洋及南海地区的安全挑战,影响美国防卫此地区安全的承诺。
近年来,由于中国快速地在其占有的南沙岛礁扩大填海造岛。在其占有的8座岛礁中有7座已填海造地,从2013年12月到2015年6月底止,已造出2,900英亩土地。中国大规模填海造岛的陆地,比其他声称拥有主权国家40年来的造陆总面积大出17倍,占南沙群岛所有新生地的将近95%。此一情况,引起美国 高度不满并派遣美军P8-A反潜侦察机至永暑礁等三个岛礁进行抵近侦查,美国国防部长卡特表示,美国不会接受中国这些人造岛礁拥有主权的立场,并会不断派飞机和舰船依照国际法前往该海域行使自由航行的权利。
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