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中评月刊：粤港澳大湾区各城市立法规范建议

http://www.CRNTT.com   2024-05-14 00:02:00

广州、深圳、珠海等市已有较为成熟的地方立法经验，经济实力和发展水平处于大湾区城市的前列，具有较强的竞争优势和对外开放的自觉性。大湾区发展对这三个城市的利益驱动较大，而立法能更好地推动各项措施向着更加规范化、制度化的方向发展，这些能够进一步解释它们为何更加积极地开展相关立法工作。从互联角度看来，它们与港澳特区的交流互动频繁，更需要立法来支持与特区的合作。以深圳为例，深圳具有较强的经济实力（GDP总量在所有大湾区城市中排名第一）〔3〕和较高的国际化水平，积极推进大湾区发展能为其带来大量的机遇与经济利益，深圳的立法需求也日益增加。同时，深圳作为经济特区，其立法权来源于全国人大或人大常委会的直接特别授权，〔4〕是改革开放的排头兵和先行地，发展的超前性、试验性让其有条件在全面深化改革和扩大开放方面先行先试，发挥示范引领作用。2019年修订的《广东省自主创新促进条例》明确支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，为深圳在立法上先行先试提供政策上的优势。2020年中央印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》，以清单式批量授权方式，赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权，在新兴领域加强立法探索，依法制定经济特区法规规章，打造市场化法治化国际化营商环境，〔5〕为深圳进行大湾区立法探索提供了有力保障。这也成为深圳制定较多涉大湾区法律文件的重要动力。相较之下，于2015年获得地方立法权的肇庆、东莞和江门立法经验和能力不如其他广东城市，经济实力和发展水平也相对较弱〔6〕，尤其在高新技术产业和创新创业方面较为落后，与港澳特区的联系与合作较少，主动推进相关立法工作的动力较弱，导致立法需求和成果也相应较少。 　　实际上港澳地区涉大湾区立法滞后的情况更为明显和严重。与广东省和大湾区九市立法进程相比，香港和澳门在相关制度建设和相关领域的具体实践方面均缺乏相应的法律规范与保障。目前，香港还没有单独制定与大湾区建设相关的条例或附属法律；澳门也仅仅出台了2项与大湾区有关的行政法规(其中1项已废止)。〔7〕由此可见，香港和澳门尚未能够把推进大湾区发展与合作系统内化为自身的工作目标，并作出相应的政府行为，导致在大湾区立法方面存在缺口，难以为大湾区的深度合作提供有效的法律保障，也制约着粤港澳三地在高层次规则衔接与机制对接和法治协同方面的有效推进。当然，这也不排除是由于“一国两制”之下的“两制”差异造成的制度原因和工作机制所造成的。 　　（二）立法形式 　　从表一可以清楚看出，广东省及广东九市涉大湾区建设的立法文件形式有：“地方性法规”，“地方政府规章”，“地方规范性文件”和“地方政府工作文件”。其中，数量最多为行政规范性文件，以“地方规范性文件”和“地方政府工作文件”的形式发布，规章以下规范性文件的数量和内容明显远超于《立法法》意义上的法规和规章。〔8〕从立法理论上讲，涉大湾区的地方性法规和规章做出系统性和原则性的规定，规范性文件和工作文件去具体落实。“地方性法规”主要提出各个类别的发展框架，相对宏观些。“地方政府规章”主要涉及框架建构和原则性规定（法律服务）。“地方规范性文件”主要提出发展纲要和实施细则；“地方工作文件”主要涉及具体活动方案的落实，以通知、批覆为主。“地方司法文件”以典型案例研究为主，关注跨境纠纷，也有涉及少量保护知识产权的内容。总体来说，涉大湾区的立法条文表现得政策化，而政策内容又包含规范，模糊了法律与政策的界限。

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