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中评月刊：粤港澳大湾区各城市立法规范建议

http://www.CRNTT.com   2024-05-14 00:02:00

在本文中，“立法”（legislation）一词采用其广义的含义，泛指一切具有规范性内涵的指令和文件及其制定。我们研究发现，目前粤港澳大湾区发展整体上的立法支撑不足且不平衡。从形式上讲，大湾区各城市的立法以行政指导性文件为主，《立法法》意义上的法律法规整体数量偏少。从行动方面观察，各城市的立法进程不均衡，与规划中的发展需求不相匹配。从立法内容考察，各城市立法仍处于宏观规划和原则性概述阶段，强调启动和鼓励作用，缺乏具体的落地执行细节和配套措施。从立法协同视角观之，各地方立法以单城市需求为主要考量，缺乏整体区域一体化的思路和视野，这在很大程度上是由于有限的地方视角和各地立法权限的局限性所造成的。联邦主义式的分散立法和城市间立法互动与协调不足，不利于形成能够有效支撑区域一体化发展的法律体系。由是之故，难以形成有效的法律保障。上述这些立法上的不足直接导致产生如下诸多平面问题，如大湾区法规间相互矛盾、规范效力交织不清等情况，限制了地方立法在服务和推动区域发展的动能。 　　本文认为，推进粤港澳立法进程，提高立法数量、品质与水平，对促进大湾区深度合作具有决定性作用。在推进大湾区法治建设的过程中，应遵循以下基本原则：在坚持和完善“一国两制”的前提下加强立法协作与交流，在共同目标和方向指引下充分发挥地方立法的自主性与灵活性，处理好国家法和大湾区法之间的多面向的关系，让大湾区立法朝向规范化、系统化方向迈进。为着落实粤港澳大湾区建设这一国家区域发展战略，加快构建法治湾区和与区域发展相适应的法律体系，大湾区城市立法应积极进行以下转型:（1）从依靠软法为主逐渐进化为软硬并重、软硬兼施；（2）将宏观政策精细化为具体操作规范；（3）从“各自为政”向加强区域协调协同发展的转变。以上转型将使大湾区城市立法逐渐弥补软法强制力、执行力不足的缺口，制定可供执行的具体细则，突出共享和协同思维，最终推进大湾区高水平一体化发展。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二、粤港澳大湾区内各城市立法现状初步分析 　　在推进大湾区建设发展的进程中，立法尤为重要。一方面，随着大湾区建设的推进，区内经济合作发展快速，市场需求和社会关系变化变得更加复杂，这需要制定与之相适应的法律法规。另一方面，通过立法，可以规范新形势下的市场秩序，保护跨境居民和企业的权益，为三地之间资金、货物、资讯和人员的有序流通提供坚实的法律环境与保障。从大湾区整体角度出发，尽管大湾区合作框架和规划已经在前述行政指导和政策性文件（如《框架协议》和《规划纲要》）下形成，但在法律上缺少对应的落实。张亮、黎东铭指出现有法律对大湾区合作的法律基础、效力、主体责任等方面内容缺乏明确规定，导致区域合作存在合法性和效力问题。大湾区协议本身也未能确立法律约束力，完全依赖各方的自发遵守和自觉自为。这暴露出区域合作在法律保障方面的不足，直接影响着大湾区协议的实施效力和持续性。〔1〕在大湾区合作缺乏充分法律保障的同时，各城市的立法工作也面临着诸多挑战和困难。

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