中评社╱题：推进“一国两制”台湾方案探索的治理原则、经验与实践——以国家治理现代化为中心的考察 作者：郭剑峰（德国），德国图宾根大学欧洲当代台湾研究中心博士后研究员
【摘要】将“一国两制”台湾方案置于国家治理现代化的视域中进行考察，重点在于确立治理原则、参照治理经验、探索先行实践。首先，善治和法治应成为贯穿“两制”台湾方案制定运行的基础逻辑与原则，善治是根本宗旨、法治是基本保障。其次，“一国两制”在港澳两地的实践提供了正反两方面经验，既要准确把握中央管治权与地方自治权之间的关系，也要注重台湾民众特别是青少年的国民认同教育问题。以新时代“枫桥经验”为代表的基层社会治理经验则突显了群众路线与源头治理的重要性。最后，深化两岸融合发展、建设涉台公共政策体系是“两制”台湾方案的先行实践，不仅引领着涉台治理的理念与行动创新，幷且正在逐步奠定统一后的对台治理框架。
2019年1月2日，习近平在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上，发表了《为实现民族伟大复兴 推进祖国和平统一而共同奋斗》的重要讲话，提出了“探索‘两制’台湾方案，丰富和平统一实践”的政策主张。这既是对“和平统一、一国两制”大政方针的继承，更是对进一步推动国家统一理论创新与完善国家治理体系提出时代要求。是年10月31日，中共十九届四中全会上审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，强调要“坚持和完善‘一国两制’制度体系，推进祖国和平统一”。这充分表明，中国共产党与中央政府已经将对台工作纳入国家治理的范畴，将坚持和完善“一国两制”制度体系列为国家治理现代化的重要组成部分，为国家的完全统一与统一后的台湾治理研究指明了方向。因此，将“两制”台湾方案的探索置于国家治理现代化的视域中进行定位与考察，不仅是学理的需要，更是现实的必要。
一、“两制”台湾方案探索的国家治理现代化框架
实现祖国完全统一，不是寻求领土主权的再造，而是谋求结束两岸政治对立，实现治权的复归统一。也就是说，两岸之间的“一国两制”是在“一国存量”基础上“两制增量”的设计与安排问题。随着国家统一进程的深化推进，对探索“两制”台湾方案提出了更为迫切的需求，亟待在国家治理现代化的逻辑框架中厘定“一国两制”的价值与意义。
（一）“一国两制”台湾方案的探索维度与特征
在中央正式提出探索“两制”台湾方案的主张之前，已有不少涉台研究学者围绕“一国两制”在台湾的具体实现形式和推进方式等进行了持续性的探讨与谋划。早在20世纪末期，余克礼对“一国两制”台湾模式的基本原则与主要内容等发表了看法，提出“一个中国原则”是核心与基石、“两制”长期共存与高度自治是基本内容、政治谈判是必由路径。①随着两岸形势变化，对“两制”台湾方案的探索也更趋与时俱进。王鹤亭借鉴“协合式民主”理念，在“一个国家、两种制度、中央与地方、高度自治”的既有框架下，从基础条款、宪政制度、政府结构等方面对“两制”台湾模式的具体构想加以深化与拓展。②孙代尧则将“台湾模式”视作是一种理论建构型模式，包含静态模式的四点基本内涵和动态架构的两个模式。③此外，李义虎、王英津等学者也都从各自不同的角度切入，对“两制”台湾方案在统一前的路径设计以及统一后的制度安排等进行了论述。
另一类则是偏向考察分析近现代国家统一的成功经验，以充实和启发“两制”台湾方案的借鉴式研究。路阳等④和刘焕明、张彬⑤研究了坦桑尼亚国家统一的背景、过程及经验。牛长振、李芳芳则以德国统一的历史经验为例，探讨其对两岸关系和平发展与“一国两制”实践的启示。⑥可见，涉台研究领域已经对此议题形成了一定的学理自觉，贡献了一系列具有深厚学术价值的研究成果。然而，鉴于台湾问题的复杂性与艰巨性，围绕“两制”台湾方案的相关研究也存在一定的不足之处。黄继朝与靳环宇指出，“在新时代的背景下，‘一国两制’台湾方案的研究在理论与实践上都亟待进一步丰富发展，紧跟时代的变化”。⑦因此，现阶段对于“两制”台湾方案的探索，需要充分吸收十八大以来对台工作的新论述、新思想和新战略，需要广泛借鉴、总结相关实践经验，创造性地融入到方案的设计之中。
（二）国家治理现代化与台湾方案探索的互嵌与耦合
推进国家治理体系和治理能力现代化，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本指向。“一国两制”是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重大创新，是新时代十四大基本方略之一，台湾方案是“一国两制”制度创新和国家治理能力提升的重要内容。“一国两制”不仅是具有中国特色的政治实践和管治方式，也是通过制度安排和法律规定的国家主权内对部分区域的一种创新性治理。⑧换言之，“一国两制”同时具备“制度”与“治理”的双重内涵。因此，探索“两制”台湾方案与推进国家治理现代化之间存在内在逻辑的互嵌性与耦合性。一方面，探索“两制”台湾方案是推进国家治理现代化的应有之义，不仅是完善国家治理体系的重要步骤，也是提升国家治理能力的有效方式；另一方面，国家治理能力的现代化提升亦可以促进“一国两制”制度体系的完备与发展，以有益的治理实践经验充实“两制”台湾方案的探索与设计。
当前，在两岸对抗性不断攀升的情境下，一些人认为和平统一的空间正在被迅速压缩，以非和平的方式达成统一的可能性陡然提升。然而，不论是以和平亦或是非和平的形式完成统一，以何种方式治理台湾都是摆在中央政府面前的重大课题。因此，在国家治理现代化的逻辑框架中把握“一国两制”的现实价值与意义，将治理理念融入幷贯彻于“两制”台湾方案探索的全过程之中有其可行性与必然性。从世界范围来看，凡是将制度传统和制度创新有机结合起来的国家，才能在现代化的进程中保持自己的治理特色和治理质量。⑨“两制”台湾方案的探索应该是一个以问题为导向的渐进过程，以国家治理现代化为中心的考察是推进“两制”台湾方案探索的路径之一，但不完全等同于统一后的治理形态。具体来说，就是要在确立相关治理原则的基础上，借鉴现有的相关国家治理经验，以“实践先行”的策略推进台湾方案的形构与完备。因此，治理的原则、经验和实践是其中的关键“构件”，“两制”台湾方案的大厦也将在深化落实涉台治理的过程中逐步成型。
二、“两制”台湾方案设计的治理原则确立
国家治理是治理理论在国家层面的运用，是指主权国家的执政者及其国家机构为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。⑩而从国家治理的角度来看，“两制”台湾方案的探索包含了与整个国家、民族和人民利益密切相关的所有公共事务和公共事务的治理过程。面对如此重要而复杂的系统工程，首要关键便在于确立基本的治理原则，幷以此为根本逻辑对治理的方式与路径进行合理的赋权配置，保证“两制”台湾方案的制定、实施和运行不走样、不变形。
（一）善治是“两制”台湾方案设计的根本宗旨
以人民为中心的“良善治理”，即“善治”日益成为国家治理的中心议程。善治就是好的治理，是国家治理现代化的一种理想状态，也是实现公共利益最大化的治理活动和治理过程。这也意味着，好的国家治理必然是以善治为导向的，是一个使得各方冲突或不同利益得以协调幷采取联合行动的持续过程。俞可平提出善治的十大基本要素，包括合法性、透明性、责任性、法治等。⑪邓大才将善治的要素简化为秩序性、参与性、成本性和稳定性四项，幷提出了由自治、法治和德治三种方式交互组合而成的“组合式善治”，以提高善治的质量与水平。⑫笔者认为，以善治为导向的“两制”台湾方案设计，其核心要义是如何反映和实现两岸人民对共同美好生活的向往。“和平统一，是平等协商、共议统一”。最终版的“两制”台湾方案幷非是由大陆单方面制定而成，而是由两岸同胞共同参与协商产生，以实现两岸人民共同利益的最大化。
以民主协商的方式推进公民的政治参与已成为中国政治现代化发展的逻辑指向，幷已创造性地内嵌于“两制”台湾方案的探索与设计之中。习近平总书记表示：“在坚持‘九二共识’、反对‘台独’的共同政治基础上，两岸各政党、各界别推举代表性人士，就两岸关系和民族未来开展广泛深入的民主协商，就推动两岸关系和平发展达成制度安排。”政治协商是两岸各界充分探讨、构建“两制”台湾方案主体、过程及方式的最佳路径，有利于消解台湾社会对“一国两制”的误解、分歧与不安，有利于冲破试图激化两岸冲突幷阻挠两岸关系发展的障碍，有利于塑造新时代休戚与共、合作共赢的两岸命运共同体。需要再度强调的是，“两制”台湾方案绝不是大陆强加于台湾方面的“强制性方案”，而是两岸同胞共同参与构建的制度性安排，是在充分吸收两岸各界意见基础上所形成的共识性方案。善治理念应贯穿于民主协商的全过程，具体表现为对台湾现实情况的充分考量、对台湾民众利益的充分保障，以及对台湾同胞情感的充分照顾。
（二）法治是“两制”台湾方案成型的基本保障
在党的十八届四中全会的公报中，提出了“法律是治国之重器，良法是善治之前提”的重要论断，为以法治原则驱动“两制”台湾方案的探索与设计提供了理念支撑。中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度体系的重要内容，依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。宪法和法律共同组成了中国特色社会主义法治体系，亦即中国特色社会主义法律制度体系。其中，宪法是国家制度体系和治理体系的基石，也是中国共产党全面领导和长期执政的根本制度依据和法理依据，是党和政府治国理政的总依据，依法执政首先是依宪执政，依法治国首先是依宪治国。作为国家基本政治制度的“一国两制”，亦是依据宪法法律的法理规定而获得正当性与合法性。沿着法治轨道上推进“两制”台湾方案的探索，就是要将法治的理念、思维、方式和法律制度等贯穿于制度设计的各个环节，以法律体系为依据、以法治体系为保障、以合情合理的宪制安排为目标。
根据《中华人民共和国宪法》第三十一条规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。也就是说，设立台湾特别行政区、制定《台湾特别行政区基本法》是统一后“两制”台湾方案法治原则的落实体现，基本法对台湾地区的政治、经济、社会、文教、涉外等事务作出系统的制度性安排。而宪法第五条则规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。因此，统一后的法治核心在于依据宪法之下的基本法来确定中央与地方、管治权与自治权之间的权力配置与治理安排的问题。而在迈向统一的进程中，法治则是“一国两制”行稳致远、台湾方案得以成型的基本保障。2005年3月14日，《反分裂国家法》高票通过。这部法律是震慑“台独”尤其是“法理台独”最有力、最有效的法律武器，成为维护台海形势稳定、促进两岸关系发展最重要的法律工具，成为大陆方面成功运用依法治国方略的生动典范。⑬此外，随着两岸民间社会交往的日益密切，保障两岸民众交往秩序、维护台湾同胞合法权益，同样需要持续发挥法治的引领和规范作用，需要进一步完善涉台法律规范体系的建设。
三、“两制”台湾方案设计的治理经验参照
党的十九届四中全会《决定》列举了国家制度和国家治理体系的13项显着优势，其中不但包括了与“两制”台湾方案探索直接相关的“坚持和完善‘一国两制’制度体系，推进祖国和平统一”，还囊括了面向基层社会治理的“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”等诸多方面。它们不仅是新时代坚持和发展中国特色社会主义在制度层面的具体展开，同时也是国家治理经验在具体治理实践中的凝练与制度化过程，为“两制”台湾方案的制定、实施和运行提供了有效参照。
|
