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美国国会加强涉华负面立法：意图、影响及前景

http://www.CRNTT.com   2023-07-03 10:42:09

共和党领导的国会众议院将在反华上更加激进，增加中美关系的不确定性。 表1：第113-117届国会议案或两院联合决议案成法率 　　中评社╱题：“美国国会加强涉华负面立法：意图、影响及前景”　作者：王玙璠（北京），中国国际问题研究院美国研究所助理研究员 　　【摘要】美新一届国会在宣誓就职后迅速开启了密集的涉华立法行动，涉及金融、台湾、技术等多个领域。这体现出美国国会正试图通过立法扩大在美对华政策上的主导权，藉反华凝聚共识。共和党重复拜登执政前两年的策略，试图藉反华向拜登和民主党施压，为2024年大选争取竞选筹码。虽然许多立法仍在审议阶段，但已能从中窥见本届国会反华立法的“高涨热情”。可能到来的美新一轮涉华负面立法狂潮，将推动拜登政府对华竞争战略向制度化、长期化发展。共和党领导的国会众议院将在反华上更加激进，增加中美关系的不确定性。与此同时，美涉华立法还可能伤及美盟友与伙伴，将影响其在中美间的政策选择。 　　2023年2月28日，美国国会众议院委员会一天内审议通过了十余项涉华负面法案，主要涉及在金融、台湾、技术等议题上对中国的遏制和打压。这一密集的立法动作是美新一届国会上任以来加紧涉华立法的一个缩影，是美对华战略竞争全面铺开及美国国内政治变化的体现。 　　一、美新一届国会近期涉华负面立法动向 　　近期，美国众议院金融服务、外交事务、能源与商业等多个委员会审议通过了约20项消极涉华法案，主要集中在金融、台湾、技术等多个领域。① 　　第一，在经济金融领域加大对华竞争力度。美众院金融服务委员会审议通过“2023年中国货币问责法案”，要求美财政部长反对增加人民币在特别提款权一揽子货币中的权重，以遏制中国与国际货币基金组织等重要国际机构合作；“2023年中国汇率透明度法案”，要求美在国际货币基金组织敦促中国提高汇率政策透明度；“2023年中国金融威胁缓解法案”，要求美财政部长向国会报告来自中国的全球经济风险，提高美国金融弹性。同日，美众院外交事务委员会审议通过“中国不是发展中国家法案”，要求阻止中国“利用发展中国家身份”，进行低利率金融借款投入“一带一路”等“金融陷阱”；“打击中国不良基金授权法案”，要求2023至2027年每年拨款3.25亿美元，用于在全球范围内对抗中国“破坏自由开放国际秩序”等行为。其中，“中国不是发展中国家法案”已于3月28日在众院通过。 　　第二，在台湾问题上强化“以台制华”力度。美众院金融服务委员会审议通过“2023年台湾冲突吓阻法案”，要求财政部对华实施金融制裁，限制中国领导人及其家人在美金融服务，以阻止中国对台湾采取行动；“施压监管机构终止中国对台湾威胁法案”，要求若中国对台采取行动，美联储、财政部、证券交易委员会应将中国代表排除在各国际金融团体和组织之外；“2023年台湾非歧视法案”，要求美国支持台湾加入国际货币基金组织。众院外委会审议通过“2020年台湾保障法”，要求国务院定期审查和更新与美对台关系相关的指导方针，幷向国会作报告。金融服务委员会的3项涉台法案均全票通过，外委会涉台法案已在众院通过，幷提交参院。 　　第三，在技术领域加紧排华步伐。美众院外委会审议通过“海底电缆管控法案”，要求美政府制定战略，停止使用中国等“外国竞争对手”的海底电缆商品及技术；“打击不可靠海外电信法案”，要求国务院定期向国会报告美使领馆和盟伴国家使用不受信电信设备的情况，包括中国华为和中兴公司的设备；“威慑美国技术敌手法案”，要求政府采取行动保护美民众的敏感个人数据，特别强调要禁止将此类数据传输给中国，包含限制TikTok的内容。美众院能源与商业委员会于3月9日审议通过“2023年中国所有应用程序使用美国信息法案”“告知离开美国的信息去向法案”“互联网应用程序完整性和披露法案”，要求披露美民众使用的电子设备、应用程序是否为中国国有或私有企业所有，或信息能否被中国政府获取，企图对使用中国电子设备和应用程序设限。“打击不可靠海外电信法案”已于4月19日在众议院审议通过。 　　其他已在一院审议通过的法案还包括在新冠疫情起源、芬太尼、人体器官贩卖等议题上污名化中国政府，以及要求中国对无人飞艇事件负责等。 　　二、美新一届国会加快涉华负面立法的意图 　　第一，美新一届国会以飞艇事件为契机，推动上届国会未能成型的立法，扩大国会在美对华政策上的影响力。飞艇事件发生后，美国白宫、国防部、国务院、财政部等政府部门表态逐渐降温，拜登亦称事件不影响中美关系②，引发国会不满。美参、众两院迅速通过谴责“中国在美领空使用高空气球”的决议，要求美政府将该事件调查到底幷向国会通报相关情况。飞艇事件刺激了美国内“恐华”“反华”情绪，为国会反华鹰派提供了推动反华法案的契机，他们试图利用立法权扩大对拜登政府对华政策的影响。截至4月6日，美第118届国会就职不到3个月，已提出243项涉华法案。③其中，“2023年台湾冲突吓阻法案”“2023年台湾非歧视法案”“2023年中国货币问责法案”“2023年中国金融威胁缓解法案”等，均可在上届国会找到对应版本。这些法案在上届国会委员会审议阶段就被束之高阁，今年却得以迅速获得批准，甚至获得一致通过，不仅是由于共和党在2022年中期选举中重新夺回了众院多数席位，也和飞艇事件的发酵有很大关系。 　　第二，分裂的国会试图藉涉华议题寻求共识。凯文·麦卡锡在15轮的选举表决后终于成功当选国会新任众议长，经历了自1859年以来最漫长的议长选举。④其最大阻力来自共和党极端保守派，他们最终成功迫使麦卡锡作出妥协，在众院委员会中增加了极右翼“自由党团”的代表数量。这是美国当下政治极化加剧的缩影。2022年中期选举后，共和党以微弱优势夺回众议院的控制权，民主党仅以一席多数守住参议院，两党在新一届国会仍大体保持势均力敌的态势。国会几乎无法推进内政议题。由于在社会支出和征收富人税问题上存在严重分歧，两党至今尚未开始就债务上限问题进行谈判。共和党设法推翻拜登政府在气候变化应对和环境保护方面的规定，促使拜登在半个月内两次使用总统否决权。田纳西州众议院因枪支管控议题开除两名民主党议员，得克萨斯州和华盛顿州的联邦法官对避孕药销售作出完全对立的裁决，体现出美国政治分裂已深入州和地方政府。在外交议题上，随着乌克兰危机长期化、扩大化，共和党极右翼在对乌援助议题上亦出现不同声音。⑤涉华议题成为美国国会为数不多的共识性议题。上文提到的涉华法案几乎都有跨党派议员作为共同发起者。本届国会刚刚就任，众议院就以365对65的压倒性投票通过了成立“美中战略竞争特设委员会”的决议，有146名民主党人支持这项举措。⑥国会当前已在两院通过幷由拜登签署成法的唯一一项法案即为涉华法案（《2023年新冠疫情起源法案》，再次翻炒“武汉病毒”论）。这些都证明了国会正将反华当作凝聚共识的手段。 　　第三，共和党藉反华法案向拜登和民主党施压，为2024年大选争取竞选筹码。国会两党在对华认知上形成共识，但在具体对华政策上仍存在分歧。在本届国会提出的涉华法案中，共和党人作为主要发起者的有203件，民主党人为主要发起者的为42件，独立人士仅1件。⑦由此可见，共和党推出涉华法案的“热情”远高于民主党人。共和党基于意识形态分歧，在制定对华政策时更多从应对价值观、经济、科技、军事等领域的“中国威胁”出发。民主党致力于捍卫群体利益，在制定对华政策时会考虑相关政策是否会伤及美国内特定群体或盟伴的利益。比如，众院外委会在审议“威慑美国技术敌手法案”时就是否禁用TikTok展开激烈讨论，共和党认为禁用TikTok是保护美民众隐私，使其免受“中国政府监控”；民主党人则认为法案表决过于仓促，将无意中伤及大量与中国企业有业务往来的美国或盟伴国家企业。⑧该法案最终虽勉强通过，但所有民主党人都投了反对票。共和党在拜登执政前两年一直批评其对华软弱，将此作为2022年中期选举中针对民主党的竞选策略之一。共和党加紧对华打压是向拜登政府施压，试图通过立法框定拜登政府剩余任期的对华政策路线。虽然大部分法案仍处于委员会审议阶段，可能无法获得两院认可幷签署成法，还有一些法案更多是政治作秀，通过的可能性较小，但即便无法落实，也将成为共和党指责拜登政府及民主党对华软弱的工具。 　　表1：第113-117届国会议案或两院联合决议案成法率 　　资料来源：作者根据美国国会网站整理 　　三、美涉华负面立法对中美关系的影响 　　美国国会立法需经过提出、委员会审议、一院通过、两院协商、签署成法五个基本步骤，历时较长。根据美国国会网站数据，近两届国会议案或联合决议案被批准成法的概率有所下降，约为2.4%，涉华法案的成法率较高，但在近两届国会也急剧下滑。尤其是在第117届国会，涉华提案的成法率甚至小于总成法律（见表1）。这一定程度上证明了两党在对华政策上的分歧加大，以及以政治作秀为目的的立法提案增多。上文提到的大部分法案仅通过了委员会审议，或仅在共和党占多数的众议院通过，能否在民主党占多数的参议院审议通过还是未知数。因此，目前这些法案对中美关系的影响比较有限。不过，通过这一系列的密集立法动作，能够窥见本届国会在涉华议题上的立法热情，或引发新一轮涉华立法狂潮。其影响主要有三点。

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