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京津冀协同发展的五大全局战略意义

http://www.CRNTT.com   2016-03-14 08:37:37

推动京津冀协同发展是十八大以来中国的一个重大国家战略，对于打造新型首都经济圈、推动京津冀一体化发展、带动环渤海地区合作发展、促进全国区域协调发展、提升国家形象和国际竞争力具有重大意义。 　　中评社北京3月14日电／2014年2月，习近平总书记在京津冀协同发展工作座谈会上强调，实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，首次将京津冀协同发展问题上升到国家战略层面。2015年4月30日，中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，再次强调了推动京津冀协同发展是一项重大的国家战略，提出京津冀协同发展战略的核心是有序疏解首都非核心功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，促进区域协调发展，形成新增长极。 　　人民论坛发表南开大学经济学院教授周京奎文章认为，推动京津冀协同发展是十八大以来中国的一个重大国家战略，对于打造新型首都经济圈、推动京津冀一体化发展、带动环渤海地区合作发展、促进全国区域协调发展、提升国家形象和国际竞争力具有重大意义。 　　一、京津冀协同发展有助于疏解首都非核心功能、根治“大城市病” 　　文章分析，北京作为多功能首都城市，在经济发展领域拥有极强的“虹吸效应”，并进一步增强了首都经济功能，再加上城市空间结构不合理，近年来面临着严峻的人口拥挤、交通拥堵、生态环境恶化、公共资源紧张、房价高企等“大城市病”问题，严重影响了北京的可持续发展和首都的国际形象。 　　京津冀协同发展有助于消除首都“虹吸效应”导致的“大城市病”。“虹吸效应”是区域经济发展中的极化效应的极端表现形式。所谓极化效应是指，区域内各种经济要素向某一城市或地区单向流动的集聚效应。大城市或特大城市的形成和发展，正是其本身产生的极强的集聚效应的结果。北京作为中国超大城市的代表，其所拥有的政治、文化中心功能是其他城市所不具备的，正是在这两种功能的推动下，北京经济发展的极化效应得到了强化，并最终形成对周边区域的“虹吸效应”。 　　首都的“虹吸效应”包括产业的“虹吸效应”和人口领域的“虹吸效应”。产业“虹吸效应”或称产业发展领域的“虹吸效应”，它是指受首都地位影响，其科技资源、人才资源、公共服务资源、信息资源、金融资源对企业投资具有极大吸引力，从而使区域产业向北京集聚的产业极化效应。北京市第三次全国经济普查数据显示，2013年末，北京市共有从事第二产业和第三产业的法人单位63.1万个，比2008年末增加25.3万个，增长67.0%。2013年末，北京市第二产业和第三产业的法人单位资产总量为122.1万亿元，比2008年末增加57.4万亿元，增长88.8%。值得注意的是，在第二产业和第三产业的法人单位资产总量中，金融业资产总额最大，达到87.3万亿元，占71.5%，其次是租赁和商务服务业、房地产业、批发和零售业，占比分别为9.7%、3.9%、3.3%。上述数据表明，受首都地位影响，产业发展资金迅速向北京集中，同时也带动了北京非核心产业的快速发展。更值得关注的是，在产业发展“虹吸效应”的推动下，北京市人口领域的“虹吸效应”也日趋严重。第六次全国人口普查数据显示，2010年北京外来人口为704.5万人，其中河北省来京人口最多，为155.9万人，占常住外来人口的22.1%。此外，2014年北京市人口抽样调查数据显示，2014年北京市常住外来人口为818.7万人，比2010年增长16.21%。由于北京的首都优势，再加上产业发展的“虹吸效应”所带来的较高的就业承载能力，使得北京人口“虹吸效应”呈现增强的态势。 　　产业“虹吸效应”引起的产业过度集聚，尤其是非核心产业过度集聚，不仅导致北京市低端产业人口占比过大，加重了人口拥挤程度，同时也进一步加剧了交通、环境压力，使北京市“大城市病”问题更加突出。《京津冀协同发展规划纲要》提出，京津冀协同发展战略的核心是有序疏解北京非首都功能，其中的重点是通过京津冀协同发展消除北京的产业与人口的“虹吸效应”，这有助于从根本上解决北京所面临的“大城市病”问题。 　　京津冀协同发展有助于消除北京城市空间结构不合理导致的“大城市病”。特大城市集聚经济效应在形成城市中心的同时，也将随着集聚经济扩散效应的增强而在城市中心外围形成多个产业集聚中心，从而推动人口向外围扩散，特大城市也因此从单中心城市转变为多中心城市。由此可见，特大城市空间结构一般具有显着的多中心结构特征，以此来分散人口和就业，降低人口拥挤度和交通拥堵水平。 　　在就业空间结构方面，目前北京除了城市中心区外，在其周边共有5个就业次中心，说明北京具有多中心城市特征。然而，从就业次中心的区位来看，4个就业次中心分布在三环路和四环路沿线，位于远郊区的就业次中心只有1个。①这意味着就业次中心与城市中心距离较近，就业人口仍然集中在二环到四环之间，其在缓解人口拥挤和交通拥堵方面没有产生积极作用。 　　此外，公共资源空间配置不均衡的问题也极为突出。在教育资源配置方面，北京市教委数据显示，2013年北京市高校在校学生和教职工数为102万人，分功能区看，中心城区为85.3万人，占全市总量的83.6%；分隶属关系看，央属高校为63.5万人，占62.2%。央属高校主要集中在中心城区，为58.4万人，占中心城区高校人数的68.5%，占央属高校人数的92%。 　　在医疗资源配置方面，北京市卫计委数据显示，2013年全市医院共有647个，从业人员21.5万人。其中，中心城区医院数为438家，占全市总量的67.7%，医院从业人员为17.1万人，占全市的79.5%。驻京部队的15家三级甲等医院全部位于中心城区，涉及从业人员3.6万人。值得注意的是，北京市有近一半的三级医院分布在三环以内，这些医院的就诊人数占北京市比重超过7成。北京市就业空间结构及公共资源配置空间结构的不均衡问题，导致中心城区人口过度拥挤、交通流量过大等问题，给城市环境带来了极大的负面影响。 　　《京津冀协同发展纲要》提出，京津冀协同发展的核心任务是疏解首都非核心功能，北京的首都功能主要是政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，这意味着那些高污染、资源密集型、劳动密集型、低附加值的制造业和服务业将被疏解到北京周边或其他地区。 　　同时，《京津冀协同发展纲要》指出，要调整经济结构和空间结构，实现公共服务均等化。在该纲要的指导下，北京市通州副中心的建设已经全面启动，这将极大优化北京空间结构。为推动京津冀公共服务均等化，京津冀三地正在探索将北京优质教育资源、医疗资源向津冀均衡配置的机制。上述推动北京就业空间结构、公共资源配置空间结构优化政策的落实，将极大地缓解北京市人口、交通和环境压力，对解决北京的“大城市病”问题将起到决定性作用。 　　京津冀协同发展机制创新有助于解决产生“大城市病”的体制机制问题。“大城市病”问题解决的关键是要建立疏堵结合的体制机制，包括政府激励机制和市场推动机制两个方面。政府激励机制是指地方政府要有动力实施解决“大城市病”的疏堵结合的政策，如产业疏解政策、公共资源的共享政策等。市场推动机制是指在人口流动、交通拥堵和环境治理方面发挥市场调节机制的作用，通过价格引导资源的合理配置。 　　北京的“大城市病”问题持续发展的根本原因是尚未建立完善的疏堵结合的体制机制。在政府激励机制方面，由于中央对地方政府及官员的政绩考核仍然偏重于地方经济发展水平，即GDP增长率，这使得地方政府及官员将主要精力集中在如何提升本地区经济发展规模上，其结果是北京城市中心区集聚了大量的非核心产业。此外，虽然北京拥有大量的高质量公共资源，但相对于来自全国的就业、教育、医疗等的需求，北京市政府的公共服务供给能力尚有不足。在缺少政府激励机制下，北京市公共服务供给只能在本地区小规模扩展，无法通过公共服务机构的扩散来疏解北京市中心城区过度集中的公共服务需求。在市场推动机制方面，北京市在解决人口拥挤、交通拥堵、环境污染等问题时，尚未将价格机制引入治理体系中。如，在人口拥挤度较高的中心城区，为降低人口拥挤水平，可按照家庭及企业对人口密度值的贡献度缴纳人口拥挤费。同时，该方法也可用于解决交通拥堵问题、环境污染问题。正是由于缺少市场推动机制，现有的经济政策难以阻止各类生产要素进入中心城区，同时市场主体没有动力来推动各类生产要素向其他地区疏解。 　　京津冀协同发展必然要求市场一体化、构建区域产业链、协调环境治理与经济发展的关系、实现公共服务均等化。实现上述协同发展目标，需要区域之间的协调与互补，突破行政区划的限制，打破条块分割、各省市各自为政的格局，建立有效的政府激励机制和市场推动机制。上述机制实施的一个核心目标是疏解首都非核心功能，这相当于在北京城市发展领域构建了疏堵结合的机制，有助于各类经济要素在北京地区实现有效配置，在解决北京“大城市病”问题方面将发挥极为重要的作用。 　　二、京津冀协同发展有助于优化城市群结构、打造世界级城市群 　　文章称，城市群是指以中心城市为核心向周围辐射构成的多个城市的集合体。城市群在经济上紧密联系，在功能上分工合作，在交通上联合一体，并通过城市规划、基础设施和社会设施建设共同构成具有鲜明地域特色的社会生活空间网络。几个城市群或单个大的城市群可进一步构成国家层面的经济圈，对国家乃至世界经济发展产生重要的影响力。②京津冀城市群处于首都经济圈内，是京津冀社会经济发展的主要载体，在缺少京津冀协同发展机制的条件下，京津冀城市间经济活动的竞争大于合作，京津冀城市群竞争力和影响力严重不足，使其难以成为推动经济发展的引擎。 　　京津冀协同发展有助于优化城市群结构体系。城市群结构体系是指城市群内不同规模、不同等级城市的空间结构、规模结构和产业结构按照协同发展机制而构成的有机体系。其中，城市群空间结构是城市群内社会经济活动相互联系与作用的空间反映，由生产空间、生活空间、生态空间组成；城市群规模结构是指城市群内的城市规模按照互补性原则进行配置的城市体系；城市群产业结构是指城市群内各城市按照承载力水平、要素禀赋水平及产业发展潜力所确定的产业结构。 　　近些年，京津冀城市群一直处于持续发展中，但没有像长三角、珠三角城市群那样迅速崛起，更没有形成与纽约、伦敦、巴黎、东京都市区城市群比肩的环北京都市区城市群，其主要原因是京津冀城市群结构体系不完善，使得城市群内各城市间没有形成互为推动的集聚与扩散效应。在城市群空间结构方面，北京市“摊大饼”式空间扩张模式不仅导致城市增长速度过快，城市就业与居住的非匹配性日益严重，而且导致大量无效的交通流量，进一步加重了环境污染。由于北京市城市空间规划与周边其他城市空间规划没有互动性，使得其他城市空间布局也呈现出与北京类似的蔓延式增长模式，其结果是各城市内部和城市间的生产、生活、生态空间结构处于无序发展态势。在城市群规模结构方面，随着北京城市蔓延式快速增长，在其“虹吸效应”推动下，京津冀城市群中的中小城市发展明显滞后，城市规模出现北京、天津规模过大，而其他城市规模过小的非均衡结构特征。在城市群产业结构方面，北京市同时发展了资源密集型、劳动密集型、低附加值的制造业和服务业，而这些产业与周边城市相关产业联系度不高，各城市独自发展本市的产业，在京津冀城市群内尚未形成以产业链为纽带的完整的区域产业体系。正是由于京津冀城市群产业发展没有形成有效的分工与合作机制，代表城市群产业竞争力的区域性产业集群也就难以形成，最终导致城市群难以步入快速发展轨道。 　　《京津冀协同发展规划纲要》指出，京津冀协同发展的核心任务是疏解首都非核心功能。为推动首都非核心功能疏解，北京市首先要优化城市空间结构和经济结构，而京津冀其他城市则要创造条件来承接转移产业和转移的城市功能，这也必然要推动这些城市空间结构和经济结构优化。此外，《京津冀协同发展规划纲要》还确定了京津冀三地的主要功能，如确定北京是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心；天津是全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区；河北省是全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。京津冀三地各自确立的功能定位，实质是其经济结构调整的目标。由此可见，京津冀协同发展将对京津冀城市群空间结构、规模结构和经济结构优化产生深远影响。 　　京津冀协同发展有助于打造世界级城市群。世界级城市群是以一两个特大型的城市为核心，包括周围若干个城市所组成的内部具有垂直的和横向的经济联系、并具有发达的一体化管理的基础设施系统给以支撑的经济区域。世界级城市群是一个国家或地区联系世界的枢纽，是世界进入该国家和区域的门户，是一个国家或区域的增长极，也是最具发展活力和竞争力的区域。③由此可见，在中国面临经济增长减速、经济结构深度调整的经济新常态下，打造参与全球竞争和国际分工的世界级城市群，对于提高经济增长速度和质量、扩大中国经济的国际影响力都将具有重要意义。 　　京津冀城市群与长三角、珠三角城市群构成了中国三大主要城市群，受区域经济发展水平、资源环境承载力等因素影响，京津冀城市群的整体竞争力尚有较大不足。根据国家统计局数据计算的三大城市群分类竞争力显示，在能源、资源竞争力方面，三大城市群中北京、上海、广州的竞争力指数分别为0.583、0.730、0.485；在生态竞争力方面，北京、上海、广州的竞争力指数分别为0.550、0.638、0.558；在经济竞争力方面，北京、上海、广州的竞争力指数分别为0.838、0.860、0.447；在公共服务竞争力方面，北京、上海、广州的竞争力指数分别为0.698、0.579、0.512。这表明除了公共服务竞争力外，长三角城市群的核心城市的竞争力指标均超过京津冀城市群的核心城市，尤其在资源与生态竞争力方面存在较大差距。此外，京津冀城市群内部差距较大。根据测算，在能源、资源竞争力方面，北京、天津、石家庄的竞争力指数分别为0.583、0.287、0.156；在生态竞争力方面，北京、天津、石家庄的竞争力指数分别为0.550、0.463、0.392；在经济竞争力方面，北京、天津、石家庄的竞争力指数分别为0.838、0.483、0.134；在公共服务竞争力方面，北京、天津、石家庄的竞争力指数分别为0.698、0.374、0.285。这表明京津冀城市群内部的不平衡主要表现为，以石家庄为代表的河北省各城市发展水平较低，尤其是城市间的经济竞争力差距巨大，使得京津冀城市群呈现“尖塔形”发展格局，即北京、天津城市发展水平较高，而其他大部分城市受北京的“虹吸效应”影响发展滞后。区域创新要素过多地向北京、天津集聚，使河北省的产业发展难以与北京、天津的产业链对接，破坏了区域产业分工与合作的基础，影响了城市群竞争力的提升。 　　随着京津冀协同发展战略的实施，京津冀三地的交通一体化、要素市场一体化、公共服务一体化、生态保护一体化和产业一体化发展步伐正在加快，其所代表的能源、资源承载力、生态承载力、交通承载力、经济承载力、公共服务承载力将得到极大提升。京津冀城市群的综合竞争力的提升，将有助于各城市依托北京市的科技研发优势，打造完善的区域产业链体系，形成以创新型产业集群发展带动的具有全球竞争力和影响力的世界级城市群。

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