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中评智库：大湾区区际行政法律冲突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

当前，大湾区各方主要依托区际行政协议进行合作，在合作中尝试破解区际行政法律冲突，如粤港澳近年来在海关、环境治理、文化合作等领域签署区际行政协议，这是“一国两制”不断深化的过程。易言之，当前的区际合作模式存在宪制与权力基础。然而，合乎宪法规定并不足以解决大湾区建设需要，大湾区建设确实欠缺合作的具体途径、方式以及救济机制。〔35〕基于大湾区建设的实际情况，粤港澳必然在一些区域或者事项进行共建共治共享的工作，这些区域或者事项亦很可能触碰行政区域划分的界限。若无中央的授权，这些跨境工作将必然涉及违宪问题，如将来的河套地区共同开发、港珠澳大桥再次纳入深圳一段等重大议题。因此，大湾区要适时争取中央的授权，按照上述第三种法律依据，即基本法上的授权性决定模式，由全国人大和全国人大常委会以及中央人民政府根据实际情况专门出台授权决定，授予粤港澳三地政府进行跨境协调行政法律冲突的权力，明确相关主体行使权力的范围、方式以及粤港澳履行合作协议的法律约束力问题。为更好地推动合作进程，获得授权后的粤港澳三地政府应设立大湾区立法协调机构，以协调区际行政法律冲突为核心工作，推进大湾区行政法律规范一体化建设，确保大湾区建设严格遵循宪治路径。 　　（二）建构以大湾区居民为标准的公共产品分配制度 　　大湾区作为一个区域经济概念，赋予了常居于大湾区内所有居民共同的身份概念——大湾区居民。在增强港澳居民“中国人”身份认同屡遭挑战的今日，管治港澳的有关部门不妨另辟蹊径，先行建构能够容纳港澳居民在内的大湾区居民身份认同制度。而内地有关部门正为这种制度的建构配套许多改革措施。2018年8月，国务院宣布取消港澳居民在内地的就业许可，同年9月，随着《港澳台居民居住证申领发放办法》（以下简称《居住证办法》）的正式实施，在内地居住的港澳居民能够与内地居民一样享有申领居住证的权利。尽管《居住证办法》形式上只列举港澳居民持居住证享有3项权利，但理论上却可享有与身份认证有关的系列权利，如就医权、接受法律援助权、参加职业考试权等，可以说，《居住证办法》称得上是港澳居民在内地享有相关权利的宣言书。基于这一系列的改革措施，大湾区公共产品的共同供给与分配成为可能。 　　法律阻隔理论虽不能从本质上阐明大湾区建设的最大障碍，但却道出了以身份为标准的公共产品分配制度对大湾区建设的制约作用，因而值得警醒。从社会认同理论来看，社会认同即是作为一个群体成员的自我定义。〔37〕若在大湾区建设背景下仍然坚持广东人与香港人、澳门人的身份区隔制度，则容易导致某一城市公共产品的享有异化为特定居民的特权，进而阻碍人才在大湾区内的流通。当前，大湾区囿于区际行政法律冲突的客观现实，加之合作各方的行政思维与龙头概念作祟，公共产品供给与分配尚未实现共建共治共享。诚然，区域公共产品的供给与分配不同于城市内部，前者作为一种集体行动更需要合作各方的共识和制度上的保障。具体制度之建构主要从两个方面入手，兹作下述： 　　首先，公共产品的供给与分配的性质是行政给付。行政给付涉及行政权力的行使，为防止权力的无序运行，大湾区建设领导小组有必要设立大湾区公共产品供给与分配的执行机构。该执行机构获得中央必要的授权后，以大湾区居民作为唯一区别对待的判断要素，打破行政区域界线，更好地建构起跨境社会保障互通网络，实现大湾区居民跨境携带社会福利，〔38〕激发自由市场各要素，使大湾区经贸往来更为频繁。 　　其次，为建立有限政府，激发社会组织参与大湾区建设的动力，大湾区可借鉴长三角合作与发展共同促进基金的运作经验，成立大湾区共同发展基金会，加强区域内的硬体建设（如通讯、电力和交通等）和软体建设（如就业服务、教育、医疗、社会养老、公共福利事业等），以更好地提供区域公共产品，促进大湾区的可持续发展。〔39〕作为宪治意义上的实施路径，大湾区共同发展基金会的一切硬体与软体建设均以提高大湾区居民的社会福祉为宗旨，保障对象不应受到区别对待，但囿于粤港澳三地发展的不平衡，福利保障内容在短时间内可存在一定的差异并随之调整。

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