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中评智库：大湾区区际行政法律冲突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

（三）国际一流湾区行政法律协调经验对大湾区建设的宪治启示 　　从国际一流湾区协调行政法律冲突的经验来看，对大湾区建设的宪治启示主要有三个方面：一是强化中央的主导地位。中央与地方的权力配置问题历来是宪治的核心命题之一，央地权力配置及其运用处于一种良性互动状态方能保障宪制秩序。于大湾区而言，只有中央才可视作粤港澳的共同上级。囿于港澳要保持高度自治权，中央亦只能在全面管治权的范围内发挥主导作用。因此，中央要充分运用全面管治权对大湾区建设进行科学规划。同时，大湾区各方在遇到许可权不足时，应请求中央授权。二是强化立法协调作用。立法是协调行政法律冲突的重要方式。与解释论相比，立法论虽受尽成本高、不稳定之诟病，但在跨区域发展明显欠缺合宪性时，立法是推进合作的“加速器”。美日均通过立法手段划清中央与地方在发展经贸等活动中的权力界限，既兼顾区域发展的需要，又有效地保障了地方自治。当前，“重大改革于法有据”的宪治逻辑倒逼大湾区建设不能忽视跨境改革事项的合宪性问题。三是善用示范法缩小各行政区划的行政法律差异。〔28〕示范法具有“软法”效力，更容易让各行政单位接受。中央在一些行政区划分歧较大的领域不便于运用统一实体法进行统合时，可发挥示范法之作用，促使各行政单位趋向统一实体法，进而缩小各行政区划的行政法律差异，降低生产要素流通的堡垒程度。港澳复合式的宪制结构注定了大湾区法律体系的复合性，统一的实体法虽能最大限度地破解法律冲突，却无法满足港澳保持高度自治的需要，因而示范法于大湾区建设而言具有广阔的发展空间。 　　三、协调大湾区区际行政法律冲突的宪治之道 　　因“一国两制”的存在，内地与港澳在法律体系上的融合充满宪治意味，即三地行政法律规范一体化建设的过程必然是宪制秩序的重构，至少包含以下五个方面，兹作下述： 　　（一）善用授权性决定 　　部分学者认为包括区际行政协议在内的区域合作事项并无法律依据，故可通过解释宪法，〔29〕修改宪法〔30〕或立法完善〔31〕的方式予以完善。然而，事实并非如此。大湾区各方在全面准确理解“一国两制”后，仍可在宪法、立法法、基本法等规范中寻找区际行政协议的法律依据。第一，港澳特区拥有高度自治权，当然能够实行港澳法律制度所允许的各种区际合作形式，其中就包括签署区际行政协议这种协议。这种高度自治权受基本法的保障，是为了保障港澳繁荣稳定而设定的。第二，立法法已经明确全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等事项在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。〔32〕这为广东单独与港澳合作夯实法治基础。最后，基于特区法律实施的现状，在特区实施的法律规范中还包涵一种特殊的法的渊源——授权性决定。根据基本法的规定，港澳特区可享有全国人大和全国人大常委会及中央人民政府授予的其他权力，〔33〕这意味着中央可根据港澳为保持繁荣稳定作出授予特区享有基本法未明确的其他权力。如表1所示，《全国人民代表大会常务委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权澳门特别行政区对设在珠海横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》等多部具有授权性质的决定并未直接列入基本法的附件三中，却对港澳特区产生法律效力，是中央严格依据基本法精神行使全面管治权的重要表现。从纵深层面而言，无论深圳湾口岸，抑或横琴岛、85公里海域〔34〕，这些区域本不属于港澳，从文义解释而言，中央授权决定这一行为并未违反基本法。港澳特区立法机关根据全国人大的授权，分别制定与深圳湾口岸、横琴岛相配套的法律规范，进而将特区的法律规范直接在这些区域实施。质言之，经过中央的授权，可以划定特定区域以租赁等方式供港澳使用，以更好地破解港澳地狭人稠之症结。

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