一、融合发展的治理高度

　　两岸关系现阶段虽面临沟通障碍，但民间交流依然畅旺，融合发展更将两岸人民的距离感拉近。从语义上来说，融合（Integration）是“成功加入不同群体或与之混合的行动或过程”，或是“以有效的方式结合两件或两件以上东西的行动或过程”，Integration, Cambridge Dictionary, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/integration#dataset-cald4, Nov.7, 2018.发展（Development）则是“某人或某事成长或变化，同时变得更先进的过程”；Development, Cambridge Dictionary, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/development, Nov.7, 2018.因此两岸融合发展的文字意义，应该是两岸有效地结合在一起，而且这个结合不论是台湾加入大陆，或大陆加入台湾的混合过程，结果都应该是让两岸成长得更先进；这也是一个动态的辩证过程，是一直往前进步的成功结合过程。

　　原则上，大陆近年来积极推进两岸融合发展，代表性的政策可谓是2018年2月28日由国务院台湾事务办公室、国家发展和改革委员会，协调了29个机构，发布《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》的31项惠台政策。

　　措施前言提及，“为深入贯彻党的十九大精神和习近平总书记关于深化两岸经济文化交流合作的重要思想，率先同台湾同胞分享大陆发展的机遇，逐步为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇”，这就是融合发展思维的具体实现，其中的明显例子如下：台湾同胞在大陆投资的企业（以下简称“台资企业”）参与“中国制造2025”行动计划适用与大陆企业同等政策。台资企业可公平参与政府采购。台资企业与大陆企业同等适用相关用地政策。台资农业企业可与大陆农业企业同等享受农机购置补贴、产业化重点龙头企业等农业支持政策和优惠措施。台湾同胞可报名参加53项专业技术人员职业资格考试和81项技能人员职业资格考试。台湾专业人才可申请参与国家“千人计划”。在大陆工作的台湾专业人才，可申请参与国家“万人计划”。台湾同胞可申报国家自然科学基金、国家社会科学基金、国家杰出青年科学基金、国家艺术基金等各类基金项目。台湾人士参与大陆广播电视节目和电影、电视剧制作可不受数量限制。鼓励台湾同胞加入大陆经济、科技、文化、艺术类专业性社团组织、行业协会，参加相关活动。取得大陆医师资格证书的台湾同胞，可按照相关规定在大陆申请执业注册。在台湾已获取相应资格的台湾同胞在大陆申请证券、期货、基金从业资格时，只需通过大陆法律法规考试，无需参加专业知识考试。鼓励台湾教师来大陆高校任教，其在台湾取得的学术成果可纳入工作评价体系。

　　除此之外，各地方也纷纷配合中央31条，提出相对应的惠台措施，例如厦门60条、上海55条、福建66条、宁波80条、天津52条、浙江76条、湖北62条、杭州60条、深圳99条、广东48条、广州60条、广西80条、南京75条、江西60条、福州68条、山东56条、重庆58条、四川70条、珠海52条、江苏76条、陕西60条、贵州64条、辽宁52条、安徽55条、北京55条……配套实施办法，显示各地在融合发展上，积极表现推动。

　　不仅如此，中国大陆国务院继8月3日取消《台港澳人员就业证》后，更在8月16日进一步公布《港澳台居民居住证申领发放办法》21条，在既有出入境用的台胞证之外，9月1日起开放符合条件者，不需放弃台湾户籍、拥有大陆户籍就可申请大陆居住证，采取与大陆身分证相同的18码，与大陆民众享受同等待遇。

　　申领发放办法规定，在大陆居住半年以上，有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读等3条件之一的台湾居民，可持台胞证到当地公安机关申请办理，经20个工作天发放的居住证，具备依法缴存提取和使用住房公积金…等3项权利，就业、卫生、文化…等6项服务，乘坐国内航班、火车等交通运输工具…等9项便利。

　　由此观之，一系列推出的惠台政策，确实可看到大陆在融合发展政策的努力，而且随着时空环境演变，动态调整内容，以符合大陆推动此案的预期效果。事实上，大陆对融合发展政策的开展，都有让两岸结合后成长得更先进的动机，而且成长的方向是需符合大陆的期待，所以相对于被动、持保留态度的台湾当局，中国大陆不但是“推动”，而且还是积极地主导“推进”融合发展。

　　虽然台湾的民进党当局对于大陆的融合发展政策是加以扺制，以大陆的中央31项措施公布之后为例，民进党当局先是一如往昔的强调，任何涉及两岸人民权益与福祉的措施，不是单方面可以决定；接着表达禁止的态度，重申《台湾地区与大陆地区人民关系条例》第33条规定，台湾人民不得担任中国大陆党政军机关机构的成员，第90条也有相应的处罚。行政院长讲得更直接，不管是九二共识或其他方式惠台，本质上是“利中政策”，最后目的是“幷吞台湾”。

　　接着，面对大陆的积极态度，各地继续推出一系列的惠台政策，中央更取消就业证、发放居住证，落实生活便利的同等待遇后，民进党当局因挡不住愈来愈多的台胞申领居住证，以及为九合一选举巩固基本教义派等考虑下，行政院宣布要限缩公民权，陆委会研拟修法开罚有居住证但未申报者，以及有居住证者不能投票与参选、不得担任机敏性公务员等。

　　但平心而论，正如春秋时代管仲的《管子·禁藏》所言，“利之所在，虽千仞之山，无所不上，深源之下，无所不入”；尤其是在全球化时代，人员与资源的流动更形方便与畅旺，若是大陆惠台措施相对于台湾政策与环境优越，则台湾人才势必受到大陆磁吸效应，这絶对不是抱持两岸零和赛局思维的民进党当局，轻描淡写地用法令禁止就可消除。

　　例如民意调查结果就显示，不论是到大陆工作、创业、念书、定居的台湾民众意愿，都已创下9年来的新高，其中有43%愿到大陆就业、30%想到大陆创业，更有44%的家长要让子女到大陆求学。从年龄层看来，30岁以下的年轻人愿意到大陆就业比例竟高达55%，连50岁以上想前往大陆就业比例都增加约10%；职业和学历方面，高阶主管、白领专业、服务业人员，以及大学以上学历的族群，愿意到大陆工作的意愿较高，比例都已50%左右，目前在学学生更有66%不排斥前往大陆就业。联合报系民意调查中心：“主张统一、西进意愿 9年新高”，2018年9月17日，https://udn.com/news/story/11311/3371366。

　　因此，从治理的角度而言，政府应该积极为人民谋取公共利益，尤其当台湾经济发展受局限，民众需要有更多空间施展时，政府更应加以扶持，而不是囿于意识形态的加以限缩。据此，若以治理的高度来看大陆居住证，公共行政的政府当然要针对台胞生活便利，提供政策上的支持；公共管理的政府也应遵照市场的规律，提出服务台胞在大陆生活的机制；公共服务的政府则更应该透过同等待遇的权利，让台胞在大陆可以共建美好生活的价值观。

　　二、建构公共服务的治理文化

　　从中华文化传承世代的治国精髓来看，儒家孔孟的为政以德、礼治、仁政等理念，为政府提供了强大的思想支撑。赵婷婷：《中外公共管理的宏观透析》，《管理观察》2018年第22期。这种思想也符合新公共服务理论的精神，也就是孔子的以道德原则治理国家、以礼治国，以及孟子从孔子的“仁”引申的仁政，例如民本、王道、民贵君轻、人性本善等，都可以推演至对行政官员、相关民众的所有人尊重，进而建立起集体的、共享的公共利益观念，创造共享利益、共同责任，达到新公共服务推进的目标。

　　进而言之，孔子在《论语·学而》指出，礼之用，和为贵。先王之道，斯为美，小大由之。有所不行，知和而和，不以礼节之．亦不可行也；这是强调以礼为标准的和谐，是一种贵和息争，息争以维护和谐的和谐论。武晓花：《吸收中华优秀传统文化 推进公共行政管理创新》，《中国MPA专业学位设置十周年纪念大会暨第七届全国MPA论坛论文集》，2009年5月。从新公共服务而言，这也是行政官员在安排议程，让相关各方坐在一起，为促进解决公共问题的协商，提供便利时，必须在礼的前提下达到和谐，让所有人愿意一起为形成共识的目标前进。

　　至于孟子仁政思想的“民本”概念，也是儒家对于施政者提出的核心理念，要求领导者要尊重民意；其表现出“民为邦本”，荆玲玲、张会来：《行政管理中的国学应用研究》，《未来与发展》2010年第12期。亦即《尚书》所言，“民可近，不可下；民为邦本，本固邦宁”。所以孟子认为“民”是国家社稷的之根本，在《孟子·尽心章句下》提出“民为贵，社稷次之，君为轻”的民本思想。

　　如此的民本理念，更是新公共服务应有的核心内涵，因为唯有将人民放在心上，才不会如传统公共行政的行政官方，唯政治领导者的命令是从；也不会向公共管理学习企业家的行政官员，狭隘的追求提高生产率、满足私利顾客需求。换言之，行政官员会重视民意，积极成为公民权利龢民主对话的促进者，为重视公共利益的公民服务。

　　以两岸融合发展政策而言，不论是大陆中央的31项惠台措施，或是各地纷纷推出的配套条款，抑或大陆居住证发放，中国大陆方面都是基于秉持两岸一家亲理念，愿意率先同台湾同胞分享大陆发展的机遇，所以逐步地为台湾同胞在大陆学习、创业、就业、生活提供与大陆同胞同等的待遇，增进台湾同胞福祉。这正是新公共服务理论强调，对于服务对象，也就是对大陆台胞的尊重，有助于共同价值观的达成；如果加上官员对相关实行情况的调研改进，则就是让所有人愿意一起为形成共识的目标，亦即增进生活福祉的方向前进。

　　纵使台湾民进党当局反对大陆的融合发展政策，但民众前仆后继想到大陆开创新生活的意愿与数量，有增无减，这从民意调查结果就可显见；所以台湾当局在民意逐渐产生的压力之下，不论是当局自己设立政治目标的传统公共行政，或是依据市场诱因驱动的公共管理，或是按照民主原则凝聚共识的新公共服务，终究还是需往实现人民美好生活的融合发展方向前进。

　　此时就可运用两岸共有的中华文化，如前述的为政以德、礼治、仁政，以及“礼之用，和为贵”、“民为邦本，本固邦宁”等传统的治国理念，落实新公共服务理论的实践，建构具有高度质量的治理文化，则不但两岸人民的幸福可获保障，更可共同弘扬两岸治理的中华文化，达到心灵契合的目标。

　　黄清贤：作者系南开大学周恩来政府管理学院副教授、两岸关系南开大学研究基地研究员、台湾竞争力论坛学会大陆政策研究中心主任。