一、主题意识

　　中共中央总书记习近平在2019年1月2日于北京，全国人大常委会发表《告台湾同胞书》40周年的纪念讲话中指出，两岸同胞要共同传承中华优秀传统文化，推动其实现创造性转化、创新性发展。两岸同胞要交流互鉴、对话包容，推己及人、将心比心，加深相互理解，增进互信认同。进而言之，虽然两岸存在共同的中华文化底藴，可是历经70年的制度隔阂，双方对于文化的阐释难免出现差异；尤其在民进党当局刻意操作“去中国化”下，两岸更需思索如何推动两岸文化在共同性上的创造性转化、创新性发展，为实现同胞心灵契合打造坚实基础。特别是在制度文化的认知上，诚如习总书记在上述讲话中也提到，制度不同，不是统一的障碍，更不是分裂的藉口。“一国两制”的提出，本来就是为了照顾台湾现实情况，维护台湾同胞利益福祉。事实上，不论是在大陆或台湾，一个好的制度是要让人民安居乐业、丰衣足食，让人民具有获得感、幸福感、安全感，为人民向往的美好生活奋斗，而这些就有赖于治理能力的优秀与提升，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　因此，本文拟从“治理文化”的角度切入，在两岸公共部门现阶段出现龃龉的情况下，大陆如何善用公私部门引导与协力的治理，由融合发展、民主协商等路径，加深相互理解、增进互信认同，建构多数台湾同胞愿意接受的两制台湾方案“治理文化”。

　　二、治理文化的概念与意义

　　何谓文化，在东方中国可溯源到《周易·贲卦·彖传》所指出的：“观乎天文，以察时变。观乎人文，以化成天下”，意思是通过观察天地运行的规律，认知四季时节的变化；通过注重伦理道德，使人们的行为合乎文明礼仪。由此观之，在中国的文化定义是一种规范性的含义，也就是效法自然规律，成就人文道德，亦即人类文明经由教化形成。事实上，不但古罗马的西塞罗（Marcus T. Cicero）也有此概念，当代的治理文化亦存在如此的规范性成份。

　　西方对于文化的定义，如英国人类学家爱德华·泰勒(Edward Tylor)在1871年《文化的起源》所说，文化是一个错综复杂的总体，包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗，以及人作为社会成员所获得的任何其他能力和习惯。如今从全球化的角度来说，学者夏佛(Paul Schafer)认为文化是一个有机的能动总体，涉及到人们观察和解释世界、组织自身、指导行为、提升和丰富生活的种种方式，以及如何确立自己在世界中的位置。

　　因此，联合国教科文组织成员国在第二届世界文化政策大会上，主张文化的定义是一个社会和社会集团的精神和物质、知识和情感，所有与众不同显着特色的集合总体，除了艺术和文学，还有包括生活方式、人权、价值体系、传统以及信仰。陆扬：《文化定义辨析》，《吉首大学学报》第27卷第1期，2006年1月，第152-154页。当文化的概念应用到治理时，治理学者希莉(Patsy Healey)、柯非(Jon Coaffee)指出，文化是在人们心目中已经形成的假设、习惯和程序，包括决策模式的认可程度、文化价值的嵌入程度、政策理论和实践的正式与非正式结构。何艳玲：《特定事件、治理过程与治理文化：一个新的地方治理实践分析框架》，《华中师范大学学报》第44卷第5期，2005年9月，第26-27页。

　　从执行层面而言，治理文化主要是指由国家积极地采取一定的手段，或默认民间社会采取一定的手段，对国家和社会进行治理，以期达到和谐秩序的一种文化形态，包括治理主体、治理手段、治理对象、治理目标等方面。徐之顺、曹达全：《治理文化现代化的路径选择探究》，《南京社会科学》2015年第1期，第100页。至于此处所指涉的治理（Governance），依据全球治理委员会（Commission on Global Governance）的主张，意指“各种公共和私有的个人和机构，管理他们共同事务的许多方式总和”。依据上述定义，治理是协调冲突或多样利益，采取合作行动的持续性过程；包括能够强制人们服从的正式机构和制度，以及人们和机构同意或基于利益而理解的非正式安排。Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance (Oxford: Oxford University Press, 1995), pp.2-4.因此，治理包括了公部门与私部门，协调及持续合作的过程，涵盖强制的正式制度、理解的非正式安排。

　　基本上，治理是“秩序的统治和集体的行动”的建立过程，G. Stoker,“Governance as Theory: Five Propositions,” International Social Science Journal, Vol. 50, No.1,1998, p.17.其源自于拉丁文Gubernare，意谓统治或指导。治理的构成是多种权威管理人民的统治形式，以及个体致力于型塑他们自己主观性的自我技术。D. Garland,“Governmentality and the Problem of Crime: Foucault, Criminology, Sociology,” Theoretical Criminology, Vol.1, No.2, 1997, p.174.治理必须有目的，而且应该与秩序区隔，因为秩序不需要意识到目的或利益；但秩序能没有治理而存在，治理则需要秩序的某些形式。T.J. Biersteker,“The‘Triumph’of Neoclassical Economics in the Developing World: Policy Convergence and Bases of Governance in the International Economic Order,” in J. N. Rosenau and E.-O. Czempiel eds., Governance without Government Order and Change in World Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1992), p.102.

　　学者罗兹（R. Rhodes）则从公共行政与公共政策的观点，将治理定义如下：第一，组织之间相互依赖：治理包括非政府行为体，改变政府的边界，代表公共、私人、志愿部门的界线变得模糊不确定。第二，网络成员之间持续互动：这是基于交换资源，以及协商共同目标的需要。第三，博弈式的互动是植基于信任：这是受到网络的参与者协商，而且同意的博弈规则所控制。第四，对于国家有一定的自治权：网络是自组织的，对于政府没有责任；不过，政府可以间接但不完全的管控网络。同样的，学者斯托克（G.Stoker）认为，治理有五个关键点：政府内外的制度与行为体。作用与责任的界线变模糊机构之间关系的权力依赖。众多的自组织网络。通过使用新技术来“掌握与引导”，不是用“命令”去治理。

　　事实上，学者科尔巴齐（H. Colebatch）也指出，治理是从实践领域开始，寻找参与者试图安排的途径，对于政府的影响，以及参与者与政府机构的关系。举例而言，若认为消防部门的存在，原因是政府认识到火灾问题，并对此设计出最合适的机构去应对；或许可以考察人们如何应对火灾风险，留意屋主、邻居、社区团体、保险公司、地方当局的活动，探究这些是如何成为政府事务。从这种实践的观点，可以更瞭解政府官僚介入火灾风险管理的本质，同时更认识政府官僚与屋主、保险公司、社会组织之间持续活动的关系。王浦劬、臧雷振编译：《治理理论与实践：经典议题研究新解》，中央编译出版社2008年版，第6-20页。

　　进而言之，治理有三种相互重叠又相互影响的叙述性分析：权威选择：关注法定权威的结构与行动，注重连贯性与工具性。结构化互动：关注政府内外，有组织的参与者之间互动，这些参与者以不同的方式被承认、被制度化。社会建设：关注什么是被治理者、有效知识、共同价值观，谁有权，以及与权威对话的广泛且长期有效的分析框架。

　　相对于传统的统治（Government），政策是由集中政治控制的国家和其行政机构制订，治理则被定义为政策制定权分散在国家和非国家行为者中，特色是没有支配一切的政治权威；下列表格分别由地理、功能、资源分配、利益、规范、决策制订和履行来比较统治与治理，如表1所示：Elke Krahmann, “The Rise of Non-State Actors in Security Governance,” Patricia Kennett ed., Governance, Globalization and Public Policy (Cheltenham: Edward Elgar, 2008), p.200.

　　表1　统治和治理的比较

　　因此，治理的地理范畴比统治广泛、议题较为单一、资源分配与利益较分散且不同；同时，治理的规范比较强调自我统治而非权威命令，反映出来的决策制订较为水平协商而非层级指挥，履行也就较为自愿执行而非权威强制。

　　如上所述，治理文化是公部门与私部门，经由正式制度和非正式安排，在协调及合作的持续过程中，管理彼此共同事务的文化，这种文化是植基于信任的互动，使用新技术以掌握与引导，包括物质和精神、知识和情感的集合总体。再者，治理文化是人们对于公私部门合力解决问题、集体建构秩序所形成的假设、习惯和程序，具备正当性的共识；包括对于治理模式的认可程度、治理价值的嵌入程度、治理的正式与非正式结构，存有合法性的基础。

　　三、台湾方案的治理文化

　　中共中央总书记习近平在全国人大常委会发表《告台湾同胞书》40周年的纪念讲话中提出，探索“两制”台湾方案，丰富和平统一实践；其中，他对于“两制”台湾方案，强调了五个“充分”：“一国两制”在台湾的具体实现形式会充分考虑台湾现实情况，会充分吸收两岸各界意见和建议，会充分照顾到台湾同胞利益和感情。在确保国家主权、安全、发展利益的前提下，和平统一后，台湾同胞的社会制度和生活方式等将得到充分尊重，台湾同胞的私人财产、宗教信仰、合法权益将得到充分保障。

　　事实上，充分考虑、充分吸收、充分照顾、充分尊重、充分保障，正是“治理文化”的意涵。因为这是由政府部门与各界私部门，对台湾现实情况下，台湾同胞利益和感情的照顾，进行意见和建议的不断协调与合作过程。这样的过程是希望在和平统一后，台湾同胞的社会制度、生活方式，私人财产、宗教信仰、合法权益可以得到尊重与保障。

　　习近平进而郑重倡议：在坚持“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础上，两岸各政党、各界别推举代表性人士，就两岸关系龢民族未来开展广泛深入的民主协商，就推动两岸关系和平发展达成制度性安排。

　　从“治理文化”的观点，这是塑造两岸人民对公私部门合力解决问题、集体建构秩序所形成的假设、习惯和程序，达到具备正当性共识的“治理文化”；让人民对“两制”台湾方案治理模式的认可程度、治理价值的嵌入程度、治理的正式与非正式结构，存有合法性基础的“治理文化”。

　　随后，全国政协主席汪洋在5月13日于北京会见中国国民党前主席洪秀柱访问团，他指出两岸同胞要把维护全民族利益福祉，作为发展两岸关系的目标方向；把坚持“九二共识”、反对“台独”，作为当前团结两岸同胞的旗帜；把共同探索两岸融合发展新路，作为共谋民族复兴的重要途径；在坚持“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础上，愿意同台湾的党派、团体和人士开展形式多样、内容广泛的对话协商，聚同化异、积累共识。

　　汪洋接着在5月29日于北京会见新党主席郁慕明访问团，他表示在坚持“九二共识”、反对“台独”的共同政治基础上，愿意同台湾的党派、团体和人士开展形式多样的对话协商，就“和平统一、一国两制”聚同化异、积累共识；将积极推动落实协商中达成的共识，深化两岸交流合作和融合发展，促进惠台政策加力增效，支持台湾青年来大陆求学生活、干事创业，让更多台湾同胞在亲眼所见、亲身参与中瞭解大陆发展变化，提升民族复兴认同感和参与感。

　　到了6月28日，汪洋在北京会见立法委员高金素梅率领的台湾民意代表和少数民族访问团，他认为民族复兴、国家统一是大势所趋、民心所向，时和势都在主张统一、支持统一这一边；唯有对话协商、交流合作，两岸关系才能走近走好，两岸同胞才能受益受惠，中华民族才能团结强盛；欢迎台湾所有坚持“九二共识”、反对“台独”的党派、团体、人士来大陆，就两岸关系龢民族未来开展对话协商；愿意听取台湾同胞呼声，落实落细各项惠台政策措施，特别是帮助台湾少数民族同胞、基层群众过上好日子。

　　上述做法显示大陆希望透过两岸各政党、各界别推举代表性人士，就两岸关系龢民族未来开展广泛深入的民主协商；这也正是丰富民主形式，拓宽民主管道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中的民主协商“两制”台湾方案尝试。

　　但诚如前面所述，“治理文化”是植基于信任的互动，使用新技术以掌握与引导，包括物质和精神、知识和情感的集合总体。可是两岸现阶段处于信任感仍然有所不足，加上民进党屡屡透过主权牌、安全牌、威胁牌的政治动员，使得两岸的内部矛盾升高为敌我矛盾，“一国两制”当然更加被污名化，台湾方案的“治理文化”就无从展现。

　　不过，融合发展为这样的困境提供解套方向，所以习近平在全国人大常委会发表《告台湾同胞书》40周年的纪念讲话中继续提出，深化两岸融合发展，夯实和平统一基础：两岸同胞血脉相连。亲望亲好，中国人要帮中国人。我们对台湾同胞一视同仁，将继续率先同台湾同胞分享大陆发展机遇，为台湾同胞台湾企业提供同等待遇，让大家有更多获得感。

　　因为是血脉相连的同胞，不是大陆与台独分离主义的敌我矛盾关系，所以中国人要帮中国人；尤其对同为中华民族的一份子，大陆对台湾同胞一视同仁，让大陆台胞感受到家的温暖，感受到两岸一家亲的真谛；因为是一家人，所以继续率先同台湾同胞分享大陆发展机遇，让大家有获得感、幸福感、安全感。

　　至于两岸融合发展的具体措施方面，习近平指出，要积极推进两岸经济合作制度化，打造两岸共同市场，为发展增动力，为合作添活力，壮大中华民族经济。两岸要应通尽通，提升经贸合作畅通、基础设施联通、能源资源互通、行业标准共通，可以率先实现金门、马祖同福建沿海地区通水、通电、通气、通桥。要推动两岸文化教育、医疗卫生合作，社会保障和公共资源共享，支持两岸邻近或条件相当地区基本公共服务均等化、普惠化、便捷化。

　　不过，由于当今的两岸官方沟通管道中断，民间交流也逐渐被紧缩，因此包括积极推进两岸经济合作制度化，提升经贸合作畅通、基础设施联通、能源资源互通、行业标准共通，以及推动两岸文化教育、医疗卫生合作等，现阶段较难达成。

　　但是两岸推进融合发展，为“两制”台湾方案创造条件的氛围还是要做，而这就是要建立台湾民众的信心，看到在大陆的台胞过得好，也就是前述的大陆对台湾同胞一视同仁，继续率先同台湾同胞分享大陆发展机遇，建构台湾民众对“两制”台湾方案的正向信心。

　　回顾习近平总书记在2019年3月10日参加十三届全国人大二次会议福建代表团审议时更指出，要探索海峡两岸融合发展新路。对台工作既要着眼大局大势，又要注重落实落细……要在对台工作中贯彻好以人民为中心的发展思想，对台湾同胞一视同仁，像为大陆百姓服务那样造福台湾同胞……要把这些措施落实到位，同时要听取台湾同胞呼声，研究还可以推出哪些惠台利民的政策措施，只要能做到的都要尽力去做。

　　事实上，这就是“治理文化”在两岸融合发展的展现。因为大陆政府与在大陆生活的台湾同胞，基于融合发展的目标，探索融合发展的新路，着眼大局大势又落实落细，政府公部门听取台胞私部门的呼声，研究措施、尽力去做，使得融合发展的假设、习惯和程序，具备正当性的共识；融合发展的认可程度、嵌入程度、正式与非正式结构，存有合法性的基础。

　　进而言之，当两岸融合发展的惠台利民措施落实落细并继续推进，让仍在台湾的民众看到大陆台胞发展得很好，相信大陆的“两制”台湾方案对台湾同胞一视同仁、对台湾同胞有利，增进台湾民众对于“两制”台湾方案的信心。

　　同时，大陆制定《关于促进两岸经济文化交流合作的若干措施》31项惠台政策是听取许多台胞意见才研拟而成，超过28个省区市在内的99个地方制定的具体落实举措也是如此。可是好还可以更好，毕竟大陆的幅员广大，各层面需配套的事宜仍多；如果可以持续定期或者适时地听取台商、台干、台生、台青、台配等各地台胞心声，将让立意良善的惠台措施，更能做实做好，营造“两制”台湾方案的有利环境。

　　总之，当两岸融合发展的“治理文化”愈趋成熟，惠台措施落实到位，对于台湾同胞一视同仁，贯彻好以人民为中心的发展思想，进而将此正面成果与影响，外溢到“两制”台湾方案的“治理文化”有效落实；亦即政府与人民在协调及合作的持续过程中，掌握与引导更成熟的两岸关系继续和平发展的新技术，植基于信任的两岸互动日趋坚实，有愈来愈多的台湾民众认同“两制”台湾方案的“治理文化”，则两岸携手开创中华民族伟大复兴的路径将日趋光明。


　　黄清贤，南开大学台湾研究中心主任、中华两岸新时代交流协会理事长、国民党前主席特别顾问兼大陆部主任。