作为联邦制国家，美国州级政府（包括立法机关和行政机关）享有相对独立而完善的政治权力，其中最重要的一项就是预算权。在行政首脑——州长手里，预算是他控制行政部门机构设置、人员编制及其活动、推行自己的各项政策主张的重要手段；而在议会眼里，任何议案都没有政府拨款案那么重要，预算直接决定如何把纳税人的钱分配到各个部门、各个方面，因而掌握了预算权就有了影响全局的能力。特别是对于一个实行市场体制的国家来说，财政预算是政府调控经济和社会发展最有效、最基本的手段，财政政策是最重要的公共政策。在美国，越来越多的政策创制通过财政预算而不是通过常规立法来进行，因为没有财政预算的支持，任何美妙的政策都将无济于事。

　　美国有50个州，根据各州的宪法规定，有29个州每年制定一次预算，另21个州每两年制定一次预算。有20个州审议通过一个综合预算，其他州则表现为不同数量的拨款议案，有的几十件，有的则多达上百件，阿肯色州最多超过300件。每到制定预算时节，州长与议会之间都免不了一场或明或暗、或针锋相对或者表现温和的政治较量。因为州长和议会双方对许多问题是否列入议会日程，许多法案是否通过可以有选择余地，但在预算问题上则别无选择——不论谁胜谁负，或更多地体现谁的意志，都要最终通过一个预算。

　　那么在州长与议会之间，谁握有更多的预算权力，或者说谁对预算的影响力更大？在不同的州，答案各有不同。但总的来说，行政机关和议会参与预算过程的不同阶段，通常行政机关负责编制预算并提交议会，议会负责审查预算并通过拨款法案。预算通过之后，行政机关负责预算执行，而议会则力图监督预算执行过程。根据行政机关与议会的预算过程不同阶段的作用与影响力的不同，又可区分出一些不同的类型。

　　预算编制。预算草案的编制是预算制定过程的首要环节，也是整个预算工作的基础，它将从总体上决定预算的面貌。控制了预算草案的编制，就可影响整个预算。大多数州预算编制由州长主导，可以称之为行政预算模式。根据这些州的宪法和法律规定，预算案由州长提出，这就从体制上确保了州长对预算编制的控制。正如威斯康星州长所言，“预算案属于行政机关议案，而不是立法机关的议案。”州长通常有一套专门班子协助其编制预算。有些州长在预算编制初期阶段，不让议会参与，而由其助手协助独自完成；而有不少州长则通过不同方式邀请议会议员参加，注意吸收议员意见，这样在议会审议通过时，行政机关提出的预算案特别是州长的优先项目更易获得议员支持。总的来说，大多数州采用行政预算模式，在预算准备阶段，权柄操持在州长手里，议会作用不大。除此之外，还有一些别具特色的预算编制模式。

　　共同编制模式。有不少州，在州长编制预算草案的同时，议会单独提出自己的预算，至少是部分预算。德克萨斯州设立有独立的议会预算委员会，其成员包括副州长（即参议长）、众议长、众院拨款和税则委员会主席、参院财政、州务委员会主席和参众两院各一名议员。通过这个委员会，参众两院形成自己的议会预算。当州长直接领导的预算和计划办公室提出行政预算建议时，议会预算委员会也提出一个综合预算。众院拨款委员会和参院财政委员会再以这两个预算草案为基础，形成一个供议会审查的正式预算案。在阿肯色州，两院联合设立一个临时委员会，州长需将综合预算提交临时委员会，临时委员会在每年秋季举行听证会，审议州长预算建议并形成自己的预算草案。议会举行会议时，再提交给两院联合预算委员会，经联合预算委员会审查修订，形成拨款议案提请议会审议通过。在南卡罗莱纳州，则成立一个由众院税则委员会和参院财政委员会主席、州长、司库、审计官等人组成的预算指导委员会，由这个委员会举行听证，分析评估各部门提出的预算要求，指导其工作班子编制拨款法案供议会审议。采用上述方法或程序编制的预算案，融合了行政和议会两方面的意见，行政和议会围遶预算的讨价还价实际上在预算阶段就已开始了。虽然编制过程较为复杂，但预算一旦形成，审查通过即无大碍了。

　　议会控制模式。有少数州，预算权基本控制在议会手里。各行政部门可直接将其预算要求提交给议会，同时提交州长。议会有关委员会只是将州长提出的预算方案作为参考，然后编制自己的预算案。

　　预算审查。不论采取何种方式编制预算，对预算的审查权则属于议会，不经议会审查通过，任何预算案都不会发生效力。美国各州普遍实行两院制，预算需经两院分别审议通过。有16个州，州长只需将预算案提交到众议院，众议院审查后再移至参议院;有15个州预算案同时提交两院审理；有12个州有多个拨款议案，分由两院审理；其他一些州先提交哪一院审理，由行政部门决定，在不同会期视行政部门的策略而改变。议会在审查预算案时，一般来说，可根据多数议员的意见修改预算，对预算项目、预算资金既可减少，也可增加，特别是在议会权力强大的州，议会对预算的审查起着决定的作用。宾夕法尼亚州长尼尔顿的一席见诸媒体的话形象地道出了其中况味。他说，“在宾夕法尼亚，作为州长我准备预算，但是议会可以采纳我的预算，也可以将它丢进纸篓里并重新起草。我们有203名众议员，50名参议员。这所有253名议员都认为，他们比州长更知道哪些项目应该列入预算，更瞭解本州财政要解决的问题。这样，在宾夕法尼亚我们每年面临的一个最大问题就是围遶预算的争斗。”

　　当然，议会对预算的审查和修改并不能随心所欲。在有些州，议会对预算的审查修改受一定的限制，特别是对增加预算数额限制较严。在内布拉斯加州，需要全体议员3/5多数同意才能增加预算数额，而议会简单多数就可拒絶或削减州长预算案。在马里兰州，议会只能减预算项目，不能增加或转移项目。而更主要的则是受到一些客观因素的制约。首先，与联邦预算不同，州预算必须平衡，支出取决于收入；其次，预算项目絶大部分即基本支出是刚性的，可灵活调配的资金相对来说是一个小数额。据有关统计资料，州长和议会可自由安排的资金只约占5％至15％；再次，有些项目和资金，如联邦补助、法律规定限于特殊用途的资金、以及来源于债券的基本建设开支都要受到专项限制；最后，也是最重要的就是预算要受到经济发展状况的制约。

　　议会预算机构和技术手段的显著作用。从上述约略介绍可以看出，美国州议会在决定预算中即使不占支配地位，至少也与州长平分秋色。但在约30年以前，议会在决定预算中的作用也曾被称为行政机构的橡皮图章，对州长预算的审议不过是履行个程序罢了。橡皮图章是怎么变硬的呢？其中一个重要因素就是经过20世纪60年代中期遍及全美的州议会改革运动后，州议会议员走向专职化，内设机构不断健全，工作班子逐步加强，工作手段日益进步，为议会权力的行使提供了有力的组织保障和物质保障。对预算的审查，所有州议会都设有专门委员会。有15个州两院设立联合委员会，其他州两院分别运作。委员会的规模不等，如威斯康星州只有8名参议员和8名众议员为成员，而犹他州所有75名众议员和29名参议员都参与拨款委员会的工作。除了6个州以外，拨款委员会下面还设若干个小组委员会，负责具体审查工作，其成员和任务由议会领导和委员会主席派定。拨款委员会的地位与作用是十分突出的，不仅综合预算案，几乎所有涉及到拨款问题的法案要先经拨款委员会审议，如拨款委员会不同意就会胎死腹中。对拨款委员会的显赫地位，宾夕法尼亚州众院一位工作人员曾有一段形象描述，他说：“几乎对所有议员来说，头等大事之一是能在他的信笺上写着，他在拨款委员会。这是一个受尊敬的委员会，是一个产生议会领导的委员会，而且它有时可以允许其成员为自己的选区安排一定的项目和资金，它还常常可以与州长讨价还价，真是既有权，又有趣。”

　　此外，州议会还普遍设有预算工作机构。有的在拨款委员会下配备专门的工作班子，有的设立相对独立的预算工作机构；既有两院分设的，又有两院共同设置的，多数州设立一个同时为两院及其委员会和两党服务的预算工作机构。预算机构工作人员不等，多的达100多人，如纽约、加利福尼亚，少的则只有10人左右，如怀俄明、田纳西等州。一般都有几十人。预算工作机构都配备有计算机预算信息系统，具备了对预算收入和支出的预测分析和评估能力。由于议会有了自己独立的信息资料来源，彻底改变了过去长期存在的信息获取方面与行政机关不对等的状况，改变了过于依赖行政机关提供的信息而在预算审查中难以避免的盲目状态，使议会的预算审查有了可靠的依据和实质的内容。

　　议会预算工作机构还有一个不可忽视的作用，由于其职员专业化和超党派性，使其对预算收支的分析评估最大限度地跳出局部利益和党派利益的限制，使预算更具科学性和公正性。同时，议会预算机构也常和行政预算机构交流信息、讨论问题，使双方的结论趋于一致，因而能在较大程度上消弥行政与议会在预算问题上的分歧。

　　公开听证。议会在审查预算或者拨款法案时，有关委员会必须举行公开听证，主要是听取行政部门对各项预算请求的说明，并听取各方面的意见。其主要作用是：（1）瞭解各个预算项目的目的；（2）确定被州长取消的部门预算请求是否适当；（3）发现行政预算请求中的问题；（4）瞭解过去预算的执行情况，对其进行监督；（5）给部门提供了向议会和公众报告情况的机会；（6）给不同集团和委托人提供表达观点的机会。

　　州长手中的杀手锏。预算经议会审议通过后，还需经州长签署方能生效。州长对议会通过的法案，既可同意，也可否决。对州长的否决案，议会一般须有三分之二以上的议员同意才能予以推翻。与一般法案州长要么同意要么全盘否决不同的是，对预算案州长享有条款否决权。俄亥俄州宪法明确规定：“州长可以否决预算案的任何条款或部分条款，被否决的条款即被取消，除非被两院再通过。”有43个州州长享有这种否决权。有了条款否决权，就使得州长可以避免在全盘接受和全盘否决预算案之间作两难选择，而可仅针对自己不满意的部分开刀。一般来说，对州长的部分否决，议会很难再以法定的议员多数予以推翻。道理很简单，因为州长否决的部分可能只否定了少数议员的意见，只是伤及局部利益。因而部分否决权就成了州长手中在预算问题上抗衡议会的一个法宝。

　　预算执行与监督。美国州级预算编制审查过程虽然复杂，但一旦通过就具有极大的权威性，行政机关必须不折不扣地执行。项目确定和资金拨出之后，议会还将对项目执行情况进行评估，并作为下年度编制预算的依据之一。有40多个州设有由议会任命并对议会负责的审计官，负责对预算项目及执行情况进行审计评估。预算还通过出版物、计算机网络等途径向社会公开，任何人都可以很方便地予以查询。还值得一提的是，与财政有关的部门权限划分比较合理，为预算编制和执行的严格规范提供了保障机制。行政预算机构只负责编制预算而不管钱，税务部门专司征税，各项财政收入一律进入国库，国库负责资金拨付，资金拨付一般要经审计官签署，以审核拨付资金是否与预算相符，预算项目的具体执行则由各有关行政部门负责。

　　作者说明：

　　鄙人1982年初走出校门，即回到家乡孝感，分配到政务部门，从事机关工作。2000年下半年获机会到美国俄亥俄大学学习半年，其时，我已在孝感市人大机关工作十几年，对法律、政治较感兴趣。利用在美机会，对美国的政治制度做了些探究并写了一些介绍性文字。这篇《谁执权柄——美国州级财政预算决定考略》发表在湖北省人大常委会主办的《楚天主人》杂志2002年第5期。