能源是一国经济发展和文明进步的重要因素，也是一国经济、社会安全及可持续发展的基础。长期以来，韩国经济迅速发展，随之带来了其对能源的巨大需求。由于地缘风险的存在以及美国能源地位的快速提升，韩国能源战略出现了新动向。本文依据2008年以来的两届韩国政府公布的国家发展战略，从韩国政府在气候变化问题、美韩关系和能源合作方式等方面勾勒出韩国政府对外能源外交的特点，并分析其原因，最后评析韩国的能源安全战略。

　　一、 韩国能源安全战略的背景与面临的问题

　　韩国在相当长的一段时期内，实行的是“供给导向”的能源安全战略，即为韩国经济提供持续、可靠的供给低价能源，提高产业竞争力，并抑制通货膨胀。靠着中央政府的强力引导，韩国政府在石油、天然气、电力以及区域供暖方面建立起了良好的供给网络，为经济的腾飞提供了保证。然而，韩国政府靠着对能源资源的高投放换取出口模式经济高增长，带来一系列问题。

　　（一）韩国资源奇缺与经济的增长形成强烈的供需反差。韩国极度缺乏自然资源，能够自产自销的能源不到总需求的1%。2015年，韩国成为世界第九大能源消费国。“BP Statistical Review of World Energy 2016” in“Country Analysis Brief: South Korea”，EIA, January 19, 2017, p.1, https://www.eia.gov/beta/international/analysis_includes/countries_long/Korea_South/south_korea.pdf.(上网时间：2017年9月18日)。

　　能源是韩国经济增长的基础。韩国经济增长靠出口拉动，而韩国工业部门制造出口商品，就消耗了60%的国家进口能源。在韩国能源供给为上的阶段，保障能源供给，选择来源地是涉及韩国能源安全的基本内容。

　　（二）韩国能源效率低下。韩国使用能源强度（Energy intensity）较高韩国将降低能源强度看成是韩国缓解能源进口不足，保证经济发展的必要措施。事实上，有研究表明能源强度的降低并不意味着经济效率的提高。参见王昆：“能源强度与能源效率的比较”，《中国矿业》2012年第4期。

　　排在所有最高OECD国家中的第五位。2008年，韩国等能源强度约为021吨/千美元，远高于OECD中欧洲国家的013吨/千美元。OECD Library, “Energy Intensity,” http://www.oecd-ilibrary.org/sites/factbook-2011-en/06/01/02/06-01-02-g1.html?contentType=/ns/StatisticalPublication,/ns/Chapter&itemId=/content/chapter/factbook-2011-47-en&containerItemId=/content/serial/18147364&accessItemIds=&mimeType=text/html.Maggie Mazzetti ，Assessing South Korea’s National Strategy for Green Economic Growth，in U.S.-Korea Yearbook 2011，p.64.

　　因此，在保证能源供给的前提下，提高能源使用效率成为韩国政府早期能源安全政策的核心。

　　（三）国内的能源格局中，以化石能源为主，核能发电占比较大。化石燃料的生产与消耗依然占据主要部分，包括石油、天然气和煤炭,占据整个国家能源消耗的97%。韩国石油耗费占比从1980年代初的58%，降至2009年的422%；在煤炭供给方面，韩国是继中国、印度、日本之后，世界第四大煤炭进口国；在核能领域，韩国的核能发电能力居世界前列，2016年，韩国核能发电位居世界第六，核电发电量约占韩国现有发电能力的22%。“Country Analysis Brief: South Korea”，EIA, January 19, 2017, p.17, https://www.eia.gov/beta/international/ analysis_includes/countries_long/Korea_South/south_korea.pdf.(上网时间：2017年9月18日)。

　　这样，合理布局国内能源消耗结构，降低传统能源的比重，成为韩国能源安全战略的又一关键内容。

　　有研究表明，韩国能源消费上的任何设限或干扰都会对韩国经济产生严重的负面影响。George Hutchinson，Korea's Evolving Energy Strategy: A Different Shade of Green | KEI | Korea Economic Institute，2013.

　　1997年石油价格自由化以来，化石能源与石油的价格波动直接影响到国家整体经济的运行。2011年日本因地震发生核泄漏从而关闭核电站以后，韩国对液态天然气的进口明显上升，贸易平衡被打破，导致韩国贸易顺差的丧失。2010年韩国所得660亿的贸易顺差急剧转变为2013年770亿的贸易逆差。“2nd Energy Master Plan”， MOTIE of Korea，p.50, http://www.motie.go.kr/language/eng/policy/Epolicies.jsp.

　　可见，韩国在“供给导向”的能源安全战略指导下，极易产生能源强度较高的经济结构，也给经济发展和环境问题的带来影响。韩国有必要重新思考传统能源安全思路。

　　二、当前韩国能源安全战略的特点与架构

　　2008年以来，韩国能源安全战略思想出现了新的趋势。李明博执政时期，政府看重緑色能源，努力降低传统能源的消耗比重。朴槿惠上台后，瞄准新的常规能源地区，同时十分看重非常规能源中天然气资源非常规天然气藴藏量是常规天然气资源的21倍，就分布方面而言，煤层气，致密气、页岩气等非常规天然气主要分布在北美、前苏联和亚洲区域。陈会年等：“世界非常规天然气的储量及开采现状”，《断块油气田》2010年第4期。

　　的开发与利用。朴槿惠因亲信干政事件下台，韩国能源部门制定的《第二次能源计划》“下架”，但朴槿惠政府制定的能源战略思想，不但没有消失，反而在新任总统上台之后出现了加强的趋势。2017年5月，文在寅正式当选为韩国总统，有意加强海外能源合作。新政府在气候变化问题、能源使用指导原则和能源结构、美韩能源关系等方面都有深入的考虑。

　　（一）积极应对气候变化问题，减排手段多样化

　　在当今众多亚太经合组织经济体转向服务部门和提高能源供给率的情况下，韩国是亚太经合组织中排放量增长最快的国家之一。“South korea-Climate action tracker”，September 2017，http://climateactiontracker.org/ countries /southkorea.html.（上网时间：2017年9月18日）。

　　韩国政府为应对该问题，早在2005年就出台了《韩国自愿减排计划》，还成立了“韩国气候变化专门委员会”(Korean Panel on Climate Change)，制定有关国家级气候变化的短——长期研究计划并提供经费。2008年，韩国政府正式提出了“低碳緑色增长战略”，公布了《第一个国家能源基础计划（2008年—2030年）》，强调大力降低核能、液化天然气和可再生能源的需求；在维持能源供给实现经济增长的前提下，综合考虑环境效率，规划二氧化碳排放量到2020年减少30%，Hoseok Kim a,n, Eui-soon Shin b, Woo-jin Chung,Energy demand and supply, energy policies, and energy security in the Republic of Korea，Energy Policy 39 (2011)，p.6896.

　　接近韩国2005年的二氧化碳排放总量。

　　此后，韩国在哥本哈根气候大会上，对全球气候变化新协议表示积极支持。2016年韩国批准了《巴黎协定》，承诺2030年前减少温室气体排放37%。于是，韩国制定两项关乎气候变化的减排能源政策，一是创建碳交易市场，二是引入监管机制。至此，韩国政府在应对气候变化问题上，不再简单地通过立法达成减排目标，而是通过政府引导与市场结合的方式，增进工业部门的竞争力，借用新技术和市场导向，实现减排承诺。

　　（二）能源指导原则由“供给导向”逐步过渡到“需求方（demand side）”导向

　　韩国过去经济高速增长的背后是“供给导向”的能源政策，即为韩国经济提供持续、可靠的供给低价能源，提高产业竞争力，并抑制通货膨胀。然而，这种靠对资源的高投入换取经济高增长的经济发展方式不具有可持续性，韩国长期的经济增长模式遭遇瓶颈，韩国政府选择以人与自然和谐为核心的緑色经济，主张使用最小化的能源，减少气候变化和环境污染，通过清洁能源緑色技术开发，以及緑色革新，实现经济环境和谐相融的持续增长方式。韩国緑色增长基本法第三条第二款。转引自张东明：“浅析韩国緑色增长战略”，《当代韩国》2011年第2期，第13页。US-korea 2011 yearbook ，https://www.uskoreainstitute.org.

　　“供给导向”的能源政策已不合时宜。

　　自2008年李明博政府开始，“供给导向”能源安全战略思想逐步过渡到“需求方”导向，即为发展服务业为基础而非资源高投入的发达经济，能源安全更多的是依赖科技创新和新的能源合作领域及其形式。李明博为增加能源安全，提出“低碳緑色增长战略”，规划出“进口资源多元化，建立完善的能源依托为主的支撑体系”。该部门将韩国的能源自给率目标设置为由2007年的42%增至2012年的181%。但有学者指出，2012年韩国并未完成181%的目标，2012年韩国的实际能源自给率为137%。Lee, Charles S. “S Korea to halve 2013 funding for KNOC’s overseas oil, gas acquisitions to $321 mil,” Platts, 6 Nov 2012, http://www.platts.com./latest-news/oil/seoul/s-korea-to-halve-2013-funding-for-knocs-overseas-7228708.

　　韩国商贸、工业和能源部开始开发投资海外能源项目，获取不同的自然资源。392韩国的三大国有能源企业，即韩国天然气公司（KOGAS）、韩国国家石油公司（KNOC）和韩国资源公司（KORES）担负起开发投资项目的责任。

　　（三）调整能源结构，减少化石能源和核能的比重，提高能源使用效率

　　韩国以化石能源消耗为主，能源格局不合理是制约其实现緑色增长的内在因素。韩国能源布局中石油与煤炭消耗比率过高，传统资源消耗带来的环境污染给韩国造成的经济损失较大。据统计，因环境问题造成的GDP损失韩国排在最大损失国的第三位。“Air pollution to cause 6-9 million premature deaths and cost 1% GDP by 2060”，OECD，http://www.oecd. org/env/ air-pollution-to-cause-6-9-million-premature-deaths-and-cost-1-gdp-by-2060.htm.（上网时间：2017年9月19日）。

　　这成为新政府不得面对的问题。文在寅政府对前任政府的能源安全政策有所“继承”，即鼓励可再生能源发电，加大液态天然气的进口。2017年3月29日，韩国召开部长级第二次“能源政策高级别谘询组会”，商讨可再生能源和高效能源发电的国家政策，实行可再生能源与电费单挂钩的政策规定，鼓励可再生能源的使用可再生能源的使用者和生产者，其使用和生产的緑色电力达到其总耗电量的1/5，其电费单可享受九折或更多的优惠。Gov to expand discount on electricity bills linked to renewable energy consumption，MOTIE，http://english.motie.go.kr/en/tp/energy/bbs/bbsView.do?bbs_seq_n =537&bbs_cd_n=2&view_type_v= TOPIC&¤tPage=1&search_key_n=&search_val_v=&cate_n=3，2017年4月4日。

　　在电力供应领域,液态天然气和可再生能源作用愈发突出。

　　不过，文在寅对能源安全政策似有所调整，声称放弃燃煤与核能，Reuters, "South Korea cuts future reliance on nuclear power, but new plants likely," January 13,2014.

　　大幅提高再生能源与液态天然气发电，减缓对核能及煤炭的利用。他在竞选阶段更是宣称，在2030年之前，将韩国LNG发电在总发电量的占比，从现今的19％提高到27％；再生能源发电占总发电量的比例，由当今的5％提升至20％；为减少对核能的依赖，2017年6月19日韩国关闭了1978年首次投入运行的古里一号核反应堆。Kori Unit 1, Korea’s first nuclear reactor, ceasoperations http://english.motie.go.kr/en/tp/energy/bbs/bbsView. do?bbs_seq_n=605&bbs_cd_n=1&view_type_v=TOPIC&¤tPage=1&search_key_n=&search_val_v=&cate_n=3.

　　（四）能源进口重点区域从中东移向东北亚和北美地区

　　中东地区能源曾经占韩国能源进口的50%，为实现能源来源地区的多元化，东北亚地区和北美地区逐步成为韩国对外能源合作图谱中的重点区域。2013年起韩国就将能源战略锁定在两个重点对象地区：代表传统能源的东北亚和引领“非传统资源”的北美地区。从能源储备上看，东北亚富含油气资源，韩国欲将东北亚建成“石油的中枢（Oil hub）”。为此，韩国试图整合能源产业和服务业，加大基础设施建设，尤其是增加对金融设施的投入等措施，鼓励能源对外贸易。文在寅再次提及俄罗斯-朝鲜-韩国能源合作，希望恢复与朝鲜的经济联系，并表示“只有这样纔可能在东北亚推动项目建设和合作，其中也包括朝鲜、韩国、俄罗斯间的天然气管道连接”。“韩国总统：首尔准备推动经过朝鲜的俄韩天然气管道建设项目”，http://sputniknews.cn/economics/201707061023043426/.(上网时间：2017年8月28日)。

　　韩国能源需求不断增加，越发看重北美地区。随着美国页岩气技术和加拿大油砂的迅速发展，以美国、巴西和加拿大等国为代表的美洲地区在世界能源板块中的地位显着提升。据预测，2011—2020年，全球非常规天然气生产占比（天然气）由17%提高至21%，至2020年代西半球将成为世界油气中心，中东和俄罗斯传统天然气资源的地位将被拥有非传统天然气资源的北美等区域取代。“2nd Energy Master Plan”, p.133.朴槿惠时期韩国就制定了从北美进口天然气的政策。2017年，新任总统文在寅在能源安全政策上有意加大液态天然气（LNG）的进口，将利用本国天然气企业签订与北美地区的进口项目，实现与北美国家在页岩气领域每年开展价值100亿韩元的研发，拓展与该地区的贸易。2nd Korea energy master plan,January 2014, p113，p116，p.124, https://policy.asiapacificenergy. org/ node /1358.(上网时间：2017年9月20日)。

　　韩国不但选择能源来源国，还拓展能源合作的方式。韩国天然气公司与美国国有性质的阿拉斯加管线开发公司等几个液化天然气出口商签署了谅解备忘録，韩国SK集团与美国勘探和生产公司大陆资源公司及美国通用电气公司麾下的能源公司签署了谅解备忘録，共同开发美国上游领域的页岩气储量，还签订了扩大在上游纵深地区的天然气工业投资的备忘録。“South Korea ramps up natural gas, LNG investment in US”，Platts News Article & Story，3 July, 2017.https://www.platts.com/latest-news/natural-gas/houston/south-korea-ramps-up-natural-gas-lng-investment-26763865.(上网时间：2017年9月19日)。

　　韩国选择美国作为能源来源地有多重考虑。首先，美国的天然气产量高、价格低廉。由于页岩气的开发，美国天然气的储量由2007年的10%上升到2013年的45%。Michael Ratner, etc.“U.S. Natural Gas Exports: New Opportunities, Uncertain Outcomes”，CRS Report, January 28, 2015，p.20-21，http://www.crs.gov. （上网时间：2017年9月27日）。

　　未来美国天然气对出口的需求大增。美国天然气价格优势明显，2013-2019年北美市场天然气价格远低于欧洲和亚太两个区域。其次，拓展合作渠道，从美国获取开采技术。韩国与美国合作不但可以进口美国的天然气，还可以用合作开发的形式与美国分享技术。第三，在美俄之间游走，实现韩国愿景。韩国拥有与美国以及北美地区能源合作，就可以在一定程度上改变在与东北亚能源合作过程中形成的不利地缘政治局面，借美能源降低俄罗斯对东北亚的影响。

　　三、韩国能源安全战略评析

　　韩国能源安全战略的实施，必然受到经济发展方式、外部条件以及因能源供给和能源使用所带来的环境问题的影响，其在气候变化问题、俄美合作关系、区域能源合作上的立场等方面都会产生一系列影响，韩国的能源安全战略不可避免地会带来一些新的外交考虑。

　　（一）韩国减排任务重，树立负责任大国形象任务艰巨

　　韩国政府在减排问题上，向国际社会展现出了积极姿态，但从此前的表现来看，不尽人意。韩国签订的巴黎气候条约与《京都议定书》不同，条约规定从“强制絶对目标”转向“国家自定贡献”。韩国原本承诺在2020年将排放量减少到通常情况的30%，2016年修订的緑色增长计划将这一减排目标延伸至2030年。“South korea-Climate action tracker”，September 2017.韩国一方面确定了减排目标，一方面温室气体排放持续增加。有机构评估，如果全球所有国家按照韩国的减排目标行事，全球变暖的指标将超出当初《巴黎协定》所规定的1.5摄氏度两倍有余。韩国在气候变化问题上留有余地，在难以在国际社会发挥更大的作用。

　　（二）韩国国内能源格局短期内难以改变

　　韩国近几届政府虽然强调发展新能源和可再生能源，但韩国不具备发展新能源的地理条件。韩国国土面积70%是山地，如果安装风光电站，成本巨大。可再生能源中的风电与光伏电站2005年才开始修建，2015年包括水电在内的可再生能源发电占比不足1%。晨曦：“韩国：被忽视的能源大国”，《能源评论》2016年第11期。不但如此，目前韩国并没有出台运输和储存可再生能源的计划，提高可再生能源的发电量存在较大困难。另外，文在寅上台后主张抑制核能未必现实。韩国的核能发电能力居世界前列，2016年位居世界第六，核电发电量占居整个韩国电力发电总量的近1/3,约占韩国现组装机组发电能力的22%。“Country Analysis Brief: South Korea”，EIA, January 19, 2017, p17, https://www.eia.gov/beta/international/ analysis_includes/countries_long/Korea_South/south_korea.pdf.(上网时间：2017年9月18日)。

　　一旦关闭核电站，韩国电力供给必然紧张，新能源和新技术短时间难以取代核能的作用。因此，如果韩国实现緑色经济增长战略任重道远。

　　（三）未来韩国能源外交的重点将转向美日

　　韩国对外能源战略将面临与日本的竞争与合作。自韩美自贸协定于2012年正式生效以来，韩国作为美国的自贸伙伴国，拥有了从美国进口天然气的便利条件，而无需经过美国能源部门特别审批。韩国曾担心，日本如果加入TPP必然会从加拿大、澳大利亚、新西兰等资源富国展开资源合作开发，并获得特惠利益，从而占得市场先机。鉴于韩国已是美国的自贸伙伴国，在对日与美国能源贸易中将处于便利之势按照美国相关法律，韩国由于是美国的自贸伙伴国，较美国的非自贸伙伴国而言，从美国进口能源则省去了美国国内审批程序。具体内容参见范斯聪：“日本独力支撑TPP背后的能源政治”，FT中文网2017年4月28日，http://www.ftchinese.com/story /001072382.（上网时间：2017年10月9日）。，很可能会考虑韩美日三方能源联盟。

　　韩国将加深与美能源合作关系。韩国处在朝鲜半岛的南端，从俄罗斯进口能源，必然受到地缘政治限制。2011年9月韩国最大的液化天然气进口公司与俄罗斯天然气工业公司（Gazprom）实现从俄罗斯进口的液化气，不过需经过朝鲜国土，故未能实现。韩国需要藉助美国的力量，创建东北亚的能源合作机制，满足能源供给。地缘风险的存在使得韩国加强与美国的能源合作，用以平衡俄罗斯在东北亚能源格局中的影响，有意在东北亚扮演更重要的角色。

　　结　语

　　韩国能源“供给导向”的指导原则逐步过渡到“需求方（demand side）”导向，经济发展模式走向发展服务业为基础而非依赖资源高投入的增长方式，能源安全更多的是依赖科技创新和新的能源合作领域及形式。

　　然而，韩国经济发展方式的转变给韩国政府带来了压力。韩国国内能源格局虽强调清洁能源和再生能源的使用，但是由于受到国内市场条件和相关技术成熟度的限制，政府对传统能源的偏好短时间难以改变。石油和煤炭在国民经济中的地位虽有所下降，但所占比率仍然较高，这导致韩国政府在环保、科技创新、能源效率等方面仍然前行困难。再加上韩国固有的先天不足，有意赋予能源合作更多重的政治军事内涵，必然对东北亚地区的能源合作与地区安全会带来深远影响。


　　范斯聪：作者系武汉大学国际问题研究院、国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员。