1993年党的十四届三中全会《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“建立多层次的社会保障体系，对于深化企业改革，保持社会稳定，顺利建设社会主义市场经济体制具有重大的意义”。以后在党的十五大政治报告和本月召开的九届人大会议政府工作报告中，又重申：一定要在深化企业改革的同时，加速建立包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累的社会保障体系。幷且在国务院政府改革架构中，设立了劳动和社会保障部，具体运作建立和管理全国的社会保障体系。这就充分说明，开放改革到今天，建立适应市场经济的社会保障制度已经是刻不容缓的事情了。

　　一、社会保障是市场经济的载体

　　1.社会保障是市场经济的支柱

　　我们可以从社会保障的产生和发展看得清楚。市场经济萌芽于封建社会，形成和发展在资本主义时代。而市场经济又是工业化的产物。大家知道，社会保障制度是建立在人权的基础上的，即是基于人的基本生存权利之上的，是时代的产物。18世纪60年代始，欧美的英、法、德、美等国家先后发生和完成工业革命，大批分散的农民离开农村涌入城市，集中在作坊、工厂做工，成为一无所有的无产者。而城市的工厂企业在资源配置、产品销售和价格形成的过程中，优胜劣汰，出现一系列社会问题，诸如失业、疾病、伤残、年老丧失劳动能力，等等。这些社会问题困扰着资本主义工业化的进程和社会的安定。在这种情况下，资产阶级政府开始介入。1883-1889年，德国首相卑斯麦（Bismark）率先以法规形式，先后颁布了工伤、疾病、老年三项社会保障制度，430万人受到保障，使德国的工业和市场经济得到发展，社会获得相对稳定。这说明政府这种旨在用“公平”的社会保障手段解决了失业、工伤、疾病、社会动荡的社会问题。从而在客观上起到了维系市场经济有序运作的效果。这种市场经济运作的效率在社会保障的公平作用下得以充分发挥，就是“效率与公平”的有机结合。实践证明瞭社会保障是市场经济内涵不可缺少的一个组成部分。于是，西方资本主义国家纷纷效仿德国卑斯麦政府的做法，建立和发展社会保障，以获得市场经济的发展和社会的安定。据统计，目前全世界有165个国家建立了社会保障制度。

　　2.社会保障是市场经济运行的稳定机制

　　我们可以从社会保障挽救了现代资本主义危机得到说明。大家知道，1929年，世界性的经济危机冲击整个资本主义世界。后起之秀的美国更受到极大的振荡。居民的银行存款一夜之间变成泡影，失业工人、老年人和劳工三股力量汇聚一起，向美国政府呼吁保障基本人权（生存权），引起了政府的震惊和关注。1933年，总统罗斯福倡议，国会通过联邦紧急救济方案，拨款5亿美元补助各州进行失业和劳动救济。但仍然不足以解决问题。成千上万的美国失业工人和退休老工人组织起来示威游行，要求政府实施生活保障，并要求政府承担责任。罗斯福为了缓解突出的失业、老年人的社会问题，于1935年正式颁布了《社会保障法》。从此，第一次出现“社会保障”（soeial security）这个名词。当时，美国社会保障法的基本内容包括：

　　第一，失业保障：规定劳动者因企业停产或被迫解雇，可以领取由雇主和雇员共同负担的按规定付给的失业救济金；

　　第二，老年保障：规定凡年满65岁的就业者实行退休制度。凡在就业期间向税收部门交纳过一定期限的养老金者，可以领取退休金；

　　第三，各种津贴保障：规定凡因老年失去亲人扶养、双目失明或失业所造成的收人损失，由政府给予一定规定的生活津贴〔1〕。

　　美国自从颁布了社会保障法案后，基本上解决了经济危机带来的失业、老年人等社会问题，对美国的市场经济起到稳定和促进作用。所以现在有人认为，美国社会保障法案的实施，标志着现代社会保障制度的真正建立。此后，经过历届总统的修改和补充，形成了劳动、失业、病疾、生育、教育、住房、老年、死亡……等大小300多个项目在内的社会保障体系，成为一个社会安全网，将全国90％以上的劳动就业者都吸收在这张安全保障网内，成为西方福利国家的代表而加以效仿，并在各国实施。这样一来，使西方国家自工业革命以来100多年的市场经济得以继续发展和保持社会的稳定，使资本主义制度直到今天仍然“垂而不死”，仍有相当的活力。这就说明，社会保障是资本主义市场经济运行的必要稳定机制。

　　以上两点说明，市场经济运行实质上是市场对资源配置起基础作用的过程，而这种配置又主要靠市场竞争、市场供求和价格参数实现的。而在市场竞争过程中，必然出现优胜者和被淘汰者的局面。那么被淘汰者则需要通过社会保障制度给予基本生存条件的保障，以维系社会劳动力的再生产，以便为市场经济系统运作补充必要的劳动力。否则，社会就无从安定。而在不安定的社会里，市场经济是无法正常发展的。因此，可以说，社会保障制度是市场经济运行的“安全网”和“减震器”。

　　今天，我国正在努力建立社会主义市场经济。这种社会主义市场经济同资本主义市场经济在运行规则上基本上是相通的和相似的，两者不会有多少差别。正如邓小平所说：“社会主义的市场经济方法上基本上和资本主义相似”。唯其如此，我们要建立社会主义市场经济体制，同样要相应的社会保障制度作为载体。舍此，是不能建立社会主义市场经济体制的。我们说，市场经济呼唤社会保障，正是在这个意义上讲的。

　　二、我国现在的社会保障制度与市场经济体制不太适应

　　我国真正开宗明义搞市场经济是从1992年春天邓小平南巡讲话开始的，6年来取得了很大的成就。但现在遇到较大的难度。其中有几个是属瓶颈性质的问题。第一、政企不分，政府直接管企业，干预生产过多；第二，在某种意义上来说仍然袭用计划经济的管理方法管理市场经济；第三，社会保障制度不够完善，同建立在人权思想上的现代社会保障制度差距较大，不太适应市场经济体制的需要，主要表现在以下四个方面：

　　1.社会保障的覆盖面狭窄。

　　大家知道，我国现行的社会保障制度是计划经济的产物，是排斥市场经济的。因此，社会保障的对象主要是国家机关事业单位、国有企业和城镇大集体企业的职工和极少数的农村的优抚对象、五保户等，总人数约1.9亿，包括：

　　①国家机关事业单位职工6000万人（其中吃财政的3673万，党政干部1100万等）；

　　②国有企业职工8738万人；

　　③城镇大集体企业职工2100万人；

　　④农村的优抚对象及五保户1200万人。

　　这个数字仅仅是覆盖了我国总人口数的17％左右。而占83％的其它社会成员尚未列入社会保障安全网内。从城镇与农村比例看，城镇社会保障面达到职工的91％，而农村仅覆盖人口的2%〔2〕。整个农村保障水平仅5%。1991年以来，国家虽然作出了关于企业职工养老保险制度的改革，但主要措施仍然是适用于城镇国有企业和大集体企业职工。农村90％以上的老年人处在社会保障体系之外。而且失业保障的规定含糊不清，国民义务教育未列入社会保障体系，全国3亿多少年儿童的学前教育和中小学教育仍处于助资交费上学的阶段。目前经济发达国家均实行义务教育，香港实行九年强迫免费教育，全港大中小学生120万人，占总人口的20％，教育经费占财政支出的16.4％。现在流向中国城市的8000万民工更未列入社会保障网内。他们的住房、工伤、医疗、子女上学等最基本的需要得不到保证。广东有1100多万民工，也在社会保障网之外。深圳特区是民工最多的地方，他们为办特区作出了巨大的贡献。全市现有人口358.5万人，其中深圳常住固定人口仅103.4万人，占全市总人口的28.8％，其余255.1万人均是暂住的民工，占全市总人口的71.2%。这255.1万民工因为没有户口，所以住房、子女上学、医疗、失业等问题均得不到社会保障。1995年，市政府曾讨论并企图解决民工问题，请了一些人口学、社会学的专家学者参加讨论。会上有两种对立意见，一是将现有难以解决住房、子女上学等问题的民工解除后让其回农村，另招一批年青民工进厂；二是将这些民工转为正式户口，成为深圳常住居民。争持不下。我和一些学者提出折衷办法，搞黄卡、緑卡办法，将民工分别发卡，来深圳市打工时间最长、年龄稍大、成为工厂骨干的发緑卡，转一部分人为常住户口，按市民解决他们的保障问题；一部分民工发黄卡暂住证。这样分批解决，既安定民工情绪，也保证了深圳经济的稳定发展。因为深圳有今天，是离不开民工的努力和贡献的。如果统统把他们赶回农村是不公平的，也是不可能的。广州市也存在这个问题，150万多民工为广州建设服务，现在市委决定，分批分期逐步解决一部分民工的户口问题，让他们也获得社会保障。这是英明的决策。

　　2.社会保障企业化单位化。

　　我国现有的社会保障，除了社会福利、社会优抚、社会救助是由民政部门统一负责保障外，其余的社会保障都是由企业、事业单位保障的，形成“企业单位保障”的格局，出现“企业单位办社会”的普遍现象。企业单位办幼儿同、小学、中学、技校、医院、老人院、就业、职工退休、养老等，无所不包。一个企业单位，就是一个小社会。企业的领导花不少力量管理这类事情。近几年，开始实行社会保障基金统筹，但统筹面不到企业总数的一半，参加统筹的劳动者仅占全国人口的8％左右。这说明，我国社会保障的社会化程度仍然是很低的。

　　而社会保障企业化，极大地阻滞了市场经济体制的建立和现代企业制度的建立，甚至影响社会的安定。因为企业办社会保障的直接后果是企业单位负担过重。据统计，目前全国企业仅负担失业、养老两项保险统筹费为职工工资的20％，有些地区达到30-40％〔3〕。据国家统计局统计，1992-1996年，国有企业和集体企业办社会费用支出约占全部企业管理费用的50％左右。目前，国有企业开办学校1.8万多所，在校学生610万人，疗养院1.9万个，医院22.5万个。企业办这些社会事业要支出600亿元。企业所负担这大笔社会保障费均打入产品成本。这样，企业就无法在“兼顾公平”的基础上实现“效率优先”的市场经济竞争机制，使企业失去竞争的能力，而出现亏损现象。现在国有大中型企业亏损面大，据统计，1995年末国有企业有23000家亏损（有材料说是70%，有人说是30％）。广东的8544家亏损，总额达到196.6亿元，其中国有大中型企业亏损57亿元。究其原因之一，就是企业负担社会保障费过重，企业办社会所致。这是当前国有大中型企业深化改革、转换经营机制和建立现代企业制度所遇到的最大难题，也是厂长感到头痛的事。我去年去长春开会，访问过鞍山钢铁集团公司的党委书记，他说现在鞍钢31万职工，离退休者约11万，上岗职工19万左右。19万人上岗养11万人，工厂如负重担，包袱沉重。我们背着这个沉重的包袱到市场去竞争、去赚钱，总感到力不从心。我到广州重型机器厂去调查，全厂5700多职工，退休者为1500人。去年工厂利润约200多万元，但全年职工医疗费及幼儿院小学费支出就达400多万元，利润还不足支付，造成亏损，只好向国家借钱。

　　企业亏本，又直接影响国家社会保障统筹经费的收缴。据国家计委调查了四川、湖北、江西、云南、山东、辽宁六省的养老保险费收缴情况，发现其收缴率是逐年下降的。如下表所示：

　　（表略）

　　现在，随着国有大中型企业改革的深化，将有大批职工要下岗，这是我国市场经济发展的一个必然历史过程，没有这个过程．我国就不可能进入市场经济，国有企业就不可能建成现代化企业。但大批工人下岗，必然需要更多的失业救济保障费用，据统计，1997年全国国有企业下岗职工为1151万人，今年1-3月份下岗职工达350万人，广东预计今年下岗职工60万人。据预测，今后3年，全国国有企业下岗职工将达到3000万人，占全国职工总数的14％〔4〕，退休职工达到3654万人，占职工总数的20-25％。1992-1996年企业支付退休金1243亿元。有人测算，到2005年，我国国有企业退休职工将达到职工总数的46％，即两个职工要瞻养一名退休工人。这样，如不建立完善的社社会保障，就必然大大影响国有企业的深化改革和现代企业制度的建立。

　　3.国家投入社会保障的经费少。

　　据国家统计局统计，我国近年投入社会保障的经费约占国民生产总值的4.6-5％左右（其中投入失业保障的占1.89％），占每年国家财政支出总额的2％〔5〕。这同外国相比，相当于西方国家60年代的水平，差距很大。外国投入社会保障的经费是比较充裕的，如下表所示：

　　（表略）

　　对比之下，显出我国投入社会保障的经费确实太少了。而且在有限的社会保障经费使用上还存在城乡、所有制结构的巨大差别。据统计，我国城镇的社会保障经费占全国保障总经费的98.77％。农村的社会保障经费仅占1.23％。在城镇的社会保障经费中，国有企业又占总经费的83.8％；集体企业、事业单位仅占16.2％。这样的社会保障经费使用显然缺乏公平性。

　　4.社会保障管理体制不统一。

　　我国现在的社会保障管理体制是一个多部门交叉分管、条块分割、企业自管的分散的管理体制。其分散管理如下表所示：

　　（表略）

　　此外还有计委、中央银行的社会保障司管计划及拔款，形成了人们称之为的“五龙治水”或“八仙过海”的管理体制。这样的分散管理体制导致多头经办、多家争管、权责不明的局面。而且经常出现各个部门自定政策和措施，缺乏统一保障项目，缺乏配合，甚至出现互相推诿、互相扯皮的现象，最终造成有限的社会保障经费的浪费。这种管理体制极不利于市场经济的建立和国有企业经营机制的转换。与此同时，在管理方面，缺乏统一的健全的杜会保障法律制度，未能对社会保障进行法治的管理。

　　从以上四方面的社会保障弊病来看，我国现在的社会保障已经成为当前市场经济体制建立和企业经营机制转换的阻滞因素，务必进行改革，以适应市场经济体制的需要。

　　三、建立中国特色社会保障制度的设想

　　设想的目标是：建立有中国特色的一体化、多层次、三方筹资、社会统筹与个人帐户相结合，而又统一管理的社会保障制度。

　　设想的原则是：从中国国情出发，借鉴外国经验，量力而行，适度而稳妥地推进。具体的设想有如下五条：

　　1.扩大社会保障覆盖面，建立城乡多层次的社会保险制度。

　　按照凡社会劳动者都有享受社会保障的权利、而市场经济又要求劳动者在全社会范围内自由流动，以及社会保障对所有劳动者在筹资比例和付给标准上应该统一的理论，我国建立覆盖全社会成员的社会保障制度，需要分城乡两步走。

　　第一步，从现在起尽快在城镇建立包括国有企业、集体企业、外资企业、合资企业、三资企业、私营企业、个体工商业户的职工在内的全面的社会保险制度（据统计，全国私营企业职工有370万人，外资、合资企业职工600多万人，个体工商业者3000万人，合计共4000多万人，相当于国有企业职工的48％左右），使社会保障覆盖城镇2.1亿职工。也就是说，建立一个不分所有制、不分经济成份，不分劳动者身分差别，实行统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用的城镇社会保障制度，简称为“广覆盖”、“四统一”的社会保障制度。并在法定的基本社会保障前提下，可以适当考虑单位和地区的保障待遇差别，以便有利于劳动力在不同地区、不同所有制单位之间流动，适应市场经济发展的运作需要。

　　第二步，加速农村社会保险事业的发展。

　　鉴于我国农村经济发展水平不高的情况，不可照搬照套城市的社会保障模式。我认为可以借鉴一些外国将保险与供销、信用相结合，制定有别于城市的农村保险体系。发达国家的农村社会保险主要是由两部分构成。

　　首先一部分，是建立农村互助合作保险。1995年至今年我四次应邀到日本访问和讲学，访问和瞭解过这种保险模式。日本农民称为“农业协同组合”。从农村最基层的市町村农协，到都、道、府、县和全国的农协联合会三个层次，均有从事保险事业的专门协会，形成农协共济联合会——县共济联合会一一全国共济联合会的系统，从事农村的养老、儿童、建筑物翻新修建、农机具更新等长期保险，和汽车、火灾等短期保险。当某一农民会员遇到灾害或不幸时，依靠合作保险的提供保障渡过难关。从而使农民的农业经营能够正常进行，生活保持稳定。这种农村保险模式还将农民的财产保险和人寿保险相结合在一起，保险基金保留在本系统内，可以充作为长期的农业资金和改善农村环境的资金，以利于农业生产和农村其它事业的发展。

　　其次一部分，是实行政府赞助农村的养业保险。这种保险一般采用政府和农户共同承担保险费方式。日本、法国、加拿大等国家，是政府承担一半农作物保险费。美国政府不仅补贴农民保险费，而且还采用向政府再保险的办法，保障农民生活的安定和农业生产的稳定发展。我们认为，这两种保险办法是值得借鉴的。

　　至于农村的医疗保险，可以考虑以自然村为单位，实行个人投保，投保费标准可根据当地经济发展的实际情况和农民经济承受能力合理确定。以便做到凡投保农民在就医时按比例减免或全免医疗费和住院费。大病、重病的医疗费如果保险基金不足时，可由民政部门从救济款中加以适当补助解决。农村医疗保险可考虑由县、乡政府社会保障机构管理，自然村可由村民委员会管理，使农民的医疗得到社会保障。

　　2.建立由国家统筹，国家、企业（单位）、个人三方筹资的社会保险基金制度。

　　根据世界各国比较成功的经验表明，社会保险基金均是采取国家出一点、雇主出一点和劳动者个人出一点的办法来筹集经费的。“三个一点”的比例，一般是政府承担30-34％，雇主（企业）承担35-45％，个人承担15-25％,形成了由国家政府财政拔款补贴，企业雇主主体负责社会保险税，劳动者个人工资交纳保险税，加上社会集资援助，共同构成全社会保障基金的整体。

　　对社会保险基金的管理，应该改革目前的储备方式，实现基金的保值增值，使基金充足。这方面的改革，首先是国家应根据可能对社会保险基金予以优惠税率，特别是物价上升的时候，基金应享受保值储蓄利率。其次，应研究社会保障基金的保值办法，在确保基金的安全性、流动性和正常支付变现性的前提下，通过社会的中介机构，将基金用于支持国家建设项目，购置政府债券，或购置效益好的企业债券、股权等办法，以促使基金保值增值。这样，就有足够的经费保证社会保障需要。最后，要加强社会保障基金的监督审查，杜絶基金管理和营运违纪违法现象，保证社会保险基金专款专用。为此，必须建立有效的监督机制，可以形成由政府有关部门、用人单位代表、劳动者代表、工会代表和其它公众团体代表组成的社会监督机构，负责对社会保险基金的监督，杜絶挪用、滥用基金的现象。

　　3.建立社会统筹和个人账户相结合的社会保险制度。

　　这一制度是将单位和劳动者个人按工资额的一定比例交纳的社会保险费记入个人帐户，到职工生病和退休时，按规定在个人帐户的储存额中领取和支付。然而，职工生病有轻有重，费用有多有少，退休后的寿命也有长有短，这就需要进行社会统筹互济，即在单位为职工交纳的保险费中提取一定的比例，形成统筹基金，以便对那些多生病、生大病、长寿命而个人帐户储存额不够用的职工进行接济帮助，以保证其基本需要。这种建立个人账户制度的好处，一方面是使职工摆脱后顾之忧，有利于市场经济的运行和发展；另一方面，也促进社会保险的日益社会化。农村的个人账户因为缺乏单位的工资投入，可以只记其本人投入的社会保险费，遇到其保险费不敷使用时，可考虑由民政部门的农村救济款项中酌情给予帮协。

　　4.建立统一领导、分级管理、以社会化管理为主的管理体制。

　　鉴于上述“五龙治水”、“八仙过海”的管理体制的弊病，和发达国家设立统一的社会保障行政部门，如英国、澳大利亚设立的“社会保障部”、美国称“社会保障总署”、日本叫“厚生省”，等等。我国近日九届人大第一次会议决定成立“劳动和社会保障部”。这是多年市场经济发展的必然结果，值得庆贺。劳动和社会保障部的任务，主要是负责研究和制定社会保障的方针政策和发展规划，协调社会保障各相关部门、地区的关系，制定社会保险各项基金的财务、会计、审计和统计制度，监督检查保险基金的征收、管理、经营和使用情况。各省、市、自治区相应成立劳动和社会保障局，统一管理本地区的社会保障工作。各有关部门和机构管理的各类社会保障人员、编制经费、基金等，都应统一划并到社会保障行政主管部门。

　　与此同时，按照政事分开的原则，在社会保障行政主管部门之下应设立社会保障事业机构，即社会保险基金管理机构，作为非盈利性的事业单位，专门负责执行国家有关社会保障法规和制度，负责社会保险费的征收、给付和个人帐户的管理；负责社会保险基金的投资运用、保值增值和社会保险服务等具体业务。

　　5.建立社会保障法律制度。

　　国家是实施社会保障的主体。而实施社会保障的手段是国家的法律、法规、政策和行政措施等。其中以法律是最根本的。为此，现在应尽快制定一个全国统一的社会保障法律制度体系，使社会保障走上法治道路。具体地说，需要建立以下三个层次的社会保障法律制度。

　　第一，建立社会保障基本法。

　　从法律体系来说，社会保障法是属于市场经济法律体系的一个独立法律部门。我国直至今天尚未制定出一部社会保障基本法。所以当务之急是制定出来，使它具有和发挥最高的法律效力，用以统帅各种单行的社会保障法律、法规、条例、实施细则、社会保障种类、保障资金的来源、筹集方式和管理、社会保障的管理机构和管理体制、法律责任、适用范围等做出概括性规定，以此作为制定社会保障单行法配套法的立法依据。

　　第二，建立社会保障单行法。

　　社会保障单行法是仅次于社会保障基本法、处于第二层次的法律法规，主要是对社会保障基本法规定的某方面基本内容做出专门规定，是社会保障基本法的进一步具体化。这些社会保障单行法包括下列内容：

　　①社会保险法；

　　②社会救济法；

　　③社会福利法；

　　④社会优抚安置法；

　　⑤农村社会保障法，等等。

　　第三，建立社会保障配套法。

　　这是根据社会保障单行法制定出一系列的社会保障条例、实施细则等。这是第三层次的社会保障法规，是社会保障单行法的更加具体化，以便更加具有操作性的法规。

　　以上所说的基本法、单行法，配套法三个层次的社会保障法律体系，我国尚未形成和制定出社会保障基本法和单行法，只制定出部分的社会保障配套法。所以，应该赶快按照市场经济体制的要求，制定出以社会保障基本法为主干，以单行法、配套法为具体体现的完整的、统一的、多层次的社会保障法律体系，并依法管理我国的社会保障。

　　注释：

　　〔1〕郭崇德：《社会保障概论》第7页，北京大学出版社1992年版。

　　〔2〕朱庆芳、盛兆荣：《社会保障指标体系》第53页，中国社会科学出版社1993年。

　　〔3〕严于龙：《改革我国社会保障资金筹集办法的思考与建议》，《中国软科学》1997年第2期。

　　〔4〕《羊城晚报》1998年3月8日。

　　〔5〕唐葵：《我国社会保障制度改革面临的问题及对策》，《税务与经济》1997年第1期。

　　〔6〕穆怀中：《中国社会保障水平研究》，《人口研究》1997第1期。

　　（本文是1998年5月作者应邀在英德市直机关干部会上的讲演）