在国际经援体系中，台湾扮演着一个非常特殊的角色。早在五十年代，即台湾自身尚严重依赖美援之时，出于维护“中华民国国际地位”的动机，它就已参与到国际经援行列中了。九十年代以来，金钱或者说经济实力几乎成了台湾对外拓展所谓“国际生存空间”的最大利器，对外经援更成为台湾当局推行“务实外交”，追求台湾“独立主权”的主要手段。本文将从台湾对外援助的运行机制、基本动机及基本特点等三个方面探讨台湾当局对外经援行为的实质。
　　
　　一、“外交部”主导对外经援体系的形成
　　
　　五十到六十年代，台湾对外援助的形式主要是基础性的农、渔、轻工业技术支持，援助资金主要来自在本土销售外国剩余农产品，在总量上看资金援助的份额很少。到1980年，台湾在大约50多个不同国家派遣了2000多名技术援助人员，大部分受援国是与台湾有“外交关系”但经济极端落后的非洲与拉美国家。八十年代末，台湾积累了较强的经济实力，援外的资金基础不断加强。于是，台湾对外援助的项目除了仍保持农业尤其是技术援助外，增加了金融贷款、政府投资赠款以及对多边国际外援组织的捐赠等内容，这部分新增内容在份额上不断呈扩大的趋势，外援对象也从“邦交国”逐渐发展到非“邦交”国。
　　
　　随着对外援助能力和需要的不断增长，台湾当局逐渐建立起一套较完整的运行机制，其外援行为更为制度化。首先，援外案的决策与指挥主要由“外交部”和“经济部”共同负责。其次，根据各个具体援外案的实际安排与需要，“教育部”、“国防部”军医局、行政院农委会、卫生署及各县市政府等组织机构也参与其中。第三，援外预算或编列基金都从台湾当年的“外交经费”中支出，不单独编列。第四，在具体执行中，负责机构主要是“国际技术合作委员会”、“国际经济合作发展基金会”和“国际人道灾难救助基金会”三个机构，这三个组织基本建构起了台湾对外经援的体系。
　　
　　“国际技术合作委员会”最早创立，最初叫“行动指导局”，成立于1961年，象征着台湾的海外技术援助行动的开始，该委员会当时专门负责对非洲和拉丁美洲国家提供农业技术援助，为了巩固在联合国的席位，拉住非洲国家，这个委员会曾提出过一个“先锋计划”，后来发展成为“中非技术合作计划”，成为稳定非洲“外交”的有力工具。到1991年止，台湾在非洲国家为主的共31个国家派驻有43个技术团，其中包括32个农技团，6个渔技团，2个手工艺团，2个医疗团，海外技术人员有421人。1995年台湾又协助斯威士兰搞水资源、旅游观光的开发；1996年，台湾提供4000万美元给南非成立职业训练中心，并派专家进行指导，给南非每年培养5000名各类技术人员。
　　
　　由于经济的增长和突破“外交困境”的急切需要，台湾日益重视经济因素在“外交”事务中的作用，1988年11月，台湾“经济部”成立了“海外经济合作发展基金会”（海合会），海合会成立时的基金为2.2亿美元，目标定为新台币300亿元，折合美元11亿左右，成立时的主要任务是专门负责实施一项在5年内向“友好”的发展中国家提供这笔支援的计划，成立仅三年，该基金会的编列基金已达3亿多美元。很快，海合会发展成为台湾对外援助的主要执行机构，其目标主要是（一）协助友好开发中国家发展经济；（二）拓展与开发中国家的经贸关系；（三）配合台湾重返国际社会；（四）突破台湾的“外交”困境。由这些援外目标来看，台湾对外经援具有高度政治性与“外交性”。
　　
　　为集中统一管理对外援助，并将对外经援更好地协调到“务实外交”的目标下，对外经援的主导权由“经济部”转到了“外交部”，1996年7月台湾“外交部”以民间基金形式成立了专门援外的组织——“国际经济合作发展基金会”（国合会），次年“海合会”并入“国合会”，“国合会”成为“统一援外事权，统合援外资源”的最主要机构，当年基金数额便达20亿美元。
　　
　　“国际人道灾难救助基金会”成立于1990年，宗旨是建立台湾与受援国之间的“友好关系”，显示台湾的经济实力，以及“台湾作为国际社会一份子”，积极参与国际灾难救助行为的能力。该基金会设立刚一年即为菲律宾、韩国、马拉维等十一个“邦交”和“非邦交”国提供了250多万美元的援助。另外在海湾危机中，台湾当局也以该基金会的名义向战争受难国约旦提供2000万美元援助，向土耳其提供500万美元援助。1999年6月，李登辉越过“外交部”，召开记者招待会，宣布将为科索沃难民提供3亿美元的无偿援助，用于难民救济和战后重建，引起了岛内和海外的很大反响。
　　
　　在以上三个机构架构的援外体系中，决定援外行为的核心要素是经援预算，它的规模与分配直接影响了经援效果。由于台湾的经援预算并非单独编列，而是从台湾的“外交经费”中拨出，因此援外经费并不确定，在GNP中所占的比例也很有限。每年台湾的国际活动经费由三个部分组成，即拨给“国际经济合作发展基金会”、“国际技术合作委员会”和“外交部”的预算，其中“国合会”、“国技会”的预算理论上都是用于外援。1991年，“国合会”得到拨款4,800万美元，“国技会”得到200万美元，而“外交部”用于国际活动的预算1.88亿美元，其中也有小部分要用于外援和救灾援助。即使“外交部”的预算全都用于外援，那么再加上“国合会”、“国技会”的预算，台湾对外经援的资金总额为2.68亿美元，约占台湾国民生产总值的0.16%。1997年9月，“国合会”曾宣布，该组织原有116亿元新台币的基金已快要用光，为应付当年危地马拉等国援助项目，需要新编列184亿拨款。现在该机构保持着150亿新台币的经费，台湾每年为“国合会”编列20亿左右的预算。2005年，根据台湾“行政院”送达“立法院”的年度总预算，仅公开部分的台湾当局2006年捐助外国政府与团体的经费已达89亿新台币。
　　
　　二、台湾对外经援的政治考量
　　
　　世界上并不存在无缘无故的援助或投资，对外援助的旗帜下并没有更高的道德原则，任何一种国际行为的背后或明或暗地附带着政治或经济利益的追求。美国学者摩根索认为，无论什么形式的对外援助，本质都是政治性的。
　　
　　表面上呈非政治性的人道主义援助和发展援助最终目的也是保持国际力量对比的现状，也具有政治性。华尔兹更认为，经济援助实质上就是给自己争取盟友和朋友，与行贿没有差异。台湾对外经援行为因其特殊的国际地位更具有明显的政治与经济因素。
　　
　　就政治上的考虑而言，一方面，对外经援在一定意义上可以满足台湾人“出头天”的心理需要，运用得当将较易得到岛内舆论的呼应，增强民众的自豪感。台湾官方一直声称，台湾不能“忽略与经济实力相称的国际责任”，台湾具有“回馈国际社会”的经济潜能，渴望树立起一种“非坐享其成者”，“一个愿意参与国际事务并愿意在需要时随时提供帮助的国家的形象”。在当局看来，提供外援可以一方面表示台湾渴望融入国际体系，愿意分担国际责任，另一方面也可以表明台湾有能力帮助他人，因此，台湾当局认为对外经援如果能充分制度化、透明化，计划得当，收益显着，是对民心的极大鼓励，更可以增强台湾政权的“合法性”与稳定性。2001年6月，台湾《中国时报》民意调查组针对台“金援外交”问题进行了民调，结果显示60%的受访者对陈水扁的近期出访满意，20%的人不以为然；63%不认同金钱可以稳固“友谊”和维
　　
　　持长久“外交”关系，21%则觉得台湾的“外交”处境困难，以“经援”争取友邦是可以接受的。63%认为陈水扁的中南美洲之行对提升台湾在国际舞台的能见度大有助益，28%觉得效果不佳。
　　
　　另一方面，更重要的是，经援作为“外交政策”的工具，效果最为立即和显着。台湾对外经援和救灾救难带有一定的谋求经济与贸易发展或人道主义的非政治性色彩，易于被国际社会接受，且较不易受到中国政府的正面批判。但是，90年代以来，这种对外援助已由过去的“医疗团”、“农耕队”、“工程队”等项目形式演变成直接的金钱援助。对外经援发展成为金钱贿赂外交，成为当今世界的一种特异现象，这显然是台湾当局的“台独”需要和某些小国政客的贪欲自然结合的产物。
　　
　　1991年台湾捐赠“欧洲重建与发展银行”一千万美元，该银行总裁在当年访台时，就给予了台湾观察员的身份。同年，台湾还给“中美经济重整银行”捐赠了一亿五千万美元，之后，台湾就成为了该银行的正式会员，“中华民国”的“国号”还可以自由使用。1999年1月，台湾同意在未来十年内给马其顿提供16亿美元的援助和投资，很快马其顿就宣布承认台湾当局，并支持其加入包括联合国在内的国际组织。2004年2月，据美国《巴尔的摩太阳报》报导，台湾在基里巴斯总统大选中企图以现金资助候选人，并最终以每年800万美元的援助与这个人口只有8万人的国家建立了“邦交”。
　　
　　为了使经援取得最佳的政治效果，台湾当局在选择援助对象上设定了一些条件。根据2000年台湾“外交部”的《国际合作法草案》，台湾援外的优先次序是“邦交国”、具有“建交”潜力的友好发展中国家及具有发展潜力的友好发展中国家。其中，对“邦交国”的援助基本目的是“固邦”，按照其国际影响力大小排列次序，提供数量不一的援助。对于“非邦交”国，根据其自身经济状况和在“外交”上可能为台湾提供的帮助而确定援助次序。
　　
　　由于非“邦交”国对于台湾拓展“外交”空间有特别重大的意义，因此，台湾当局对“非邦交”国的援助特别考虑了政治利益交换的可能性。台湾当局曾计划了一个分三级与非“邦交”的受援国对等交换的方案，以确保援助的效果。第一级为负债较轻的非“邦交”国家，台湾当局可负担全部或大部分外债的清偿，条件是必须与台湾恢复“邦交”；第二级是负债很重的国家，台湾当局负担部分债务或加强在该国的投资，交换条件是对方必须在国际组织中协助台湾获得会籍，或让台湾在该国设立商务代表处；第三级是对台湾当局一向“不友好”的国家，一般不列为经援对象，除非明显改变对台湾的态度。
　　
　　台湾对外经援在压倒一切的政治动机之下,也考虑了一定的经济互利性,尤其是对那些有一定发展潜力和市场空间的非“邦交国”。关注经济收益主要出于两方面的压力。台湾对外经援不得不关注经济收益主要出于两方面的压力。一方面是经济部门的压力。台湾外援的计划与预算是由“外交部”管理和执行，但决策上是由“外交部”和“经济部”共同负责，并受其他一些机构和部门的制约。“经济部”强调资金充分有效的利用，认为对外经援或投资不得不考虑一定的经济回报，希望通过对外经援减轻由于台币增值，劳动力短缺，工资上涨，环保要求日益高涨而带来的压力，降低过多的外汇储备的风险，平抑近年来的对外贸易不平衡。
　　
　　另一方面台湾民间也要求当局援外行为要呼应台湾向海外投资的需要。台湾拥有巨额外汇储备，岛内产业对外投资的需要和能力不断增长，许多私人投资者希望在官方外援营造的有利环境中，获得较好的待遇与投资保障。为此，岛内的一些利益集团和投资者纷纷要求增强台湾外援的商业性质、刺激双边的贸易往来，争取一些互利性的投资项目。
　　
　　在这两种压力作用之下，90年代以来台湾外援的流向在主流不变的情况下，开始有了微妙的变化，增加了一些有经济发展潜力、与台湾能保持互利经贸关系的国家与地区，如东南亚地区、波罗的海国家和前苏联各个共和国。
　　
　　例如东南亚在台湾外援计划中一直是重点考虑的地区。东南亚与台湾在地理上的接近和该地区经济的增长，使其深受台湾当局重视。然而，台湾当局在发展与东南亚关系的计划中，虽然也要求这些国家对他们的金融援助、金融合作予以“政治回报”，但这些考虑是相对隐性和长期性的，而建立互利性的经贸关系则是比较显性和较易实现的近期目标。由于考虑到经济上的互利性，台湾对东南亚主要采取投资和技术合作的形式，少有对中南美洲那样的直接金援。自2000年以来，台湾对东南亚各国的投资，每年在300件以上，到2005年底，台商在东南亚投资金额累计达475.1亿美元，当年，台湾与东盟10国的双边贸易总额达476.4亿美元，占台湾对外贸易总额的12.8%。
　　
　　东欧国家和波罗的海沿岸国家由于经济基础较好，也在台湾的援助名单内，不过，在与这些资金紧缺、急需经援的东欧国家打交道时，由于政治原因并不适宜作直接援助，台湾选择了弹性的援助方式，即利用多边途径提供援助，如台湾答应通过欧洲复兴开发银行捐一笔1000万美元的特殊基金用来发展市场经济，大部分以贷款形式援助前苏联各共和国和东欧各国，其中的20%用来鼓励在欧洲的台湾投资商并协助他们从台湾购买有关产品。
　　
　　总之，政治与“外交”利益始终是台湾对外经援的最主要动机，台湾当局希望藉助对外经援，建立广泛的援助依存关系，从而增进台湾与受援国之间的实质交流与政治关系的发展，或通过经援换取受援国为支持台湾加入某些国际组织摇旗呐喊。而在经济上则希望通过对外援助计划的实施“潜在地”促进海外贸易和投资，为台湾海外私人投资项目培植一定的社会基础，为台湾不断增长的对外投资铺平道路，使投资顺利地扎根并获得效益。
　　
　　三、台湾对外经援的基本特点
　　
　　第一，以双边经援为主。国际上的对外经援活动主要通过多边援助、双边援助和非政府援助三种形式进行。多边援助由多边开发银行和多边援助机构提供；双边援助是由援助方中央或地方政府提供；非政府组织除了自有资源外，还受到多边援助机构和援助国政府的资助。
　　
　　台湾重视双边援助，与台湾的援外动机有密切关系。在原因上分析，（一）是由双边援助的自身特点所决定的。一般来说，双边援助要比其它两种援助方式更易传达影响力，更易附加某些条件，在援外的实际执行层面上也较易且较快执行，行政管理的程序较少。这些特点对于台湾尤其重要，因为它可以更容易地使台湾的国际活动带上更多的官方色彩，更容易强化与提升双边政府间的政治与“外交”关系，例如，台湾当局特别强调了政府与政府之间官方经援协定的签署。（二）台湾不具备国际公认的主权国家地位，很多国际多边援助组织并不接纳台湾为正式会员，参与这种多边援助项目难度较大，较不易实现台湾的政治目的，而且多边援助一般采用一揽子援助方式，受援国并不直接知道谁是自己的援助国。（三）台湾的非政府对外援助主要集中在人道救援领域，而且资源有限，分布区域随机性很大，也不易于附加政治目的。
　　
　　第二，对外援助和对外投资互相补充。台湾对于一些新开拓的区域，一般是经援先行，投资跟进，在一些有经济发展潜力的地区则以投资为主。台湾在东南亚的经援案由于中国大陆的高度关注和干预一般件数有限，且较少使用直接援助的方式，而是以提供中小企业融资、兴建工业区和各种技术援助为主，一般涉及投资金额非常巨大，例如，1986-1989年间，台湾对泰国、马来西亚、印尼和菲律宾直接投资为19.6亿美元，贸易总额为159亿美元。到1991年，台湾成为越南最大的外来投资者，为越南的经济输入了4亿美元以上的资金。
　　
　　台湾对拉美“邦交”国的援助与投资则是同步进行。台湾当局为鼓励岛内对拉美的投资还制订了一项特殊政策，为符合条件的项目提供一种低息贷款，并提供优惠的投资保险待遇。
　　
　　与此同时，台湾经济部门还试图推动岛内企业在危地马拉、巴拿马和哥斯达黎加等国设立出口加工区，甚至为在哥斯达黎加的台湾企业支付大部分的初创费用，如购买建厂土地和给予税收优惠等，这种做法的目的除了加强“邦交”关系外，经济上的好处还包括抵消美国等发达国家对台湾长期享受贸易顺差的不满，因为台湾本土对美欧的部分出口可以转交中南美洲国家台湾投资的企业来承担。
　　
　　第三，以多边援助化解政治压力。虽然台湾当局以双边经援为主要的援外方式，但由于台湾特殊的政治地位以及台湾经援强烈的政治动机，在对“非邦交国”提供经援时难免会出现政治敏感问题，为防止双边援助因大陆反对而陷入阻滞，台湾当局有时也采用多边援助的方式。早在1991年，台湾“外交部长”钱复已声称台湾当局的援外策略之一便是与国际经援组织合作，使台湾提供的经援发挥最大效用，“为此台湾申请加入亚洲开发银行，欧洲开发复兴银行，中美洲开发银行的经援活动”，台湾的真实意图是借回避敏感问题为由，向负责多边援助的组织提供援助，虽然从受援国方面台湾可能得不到什么政治报答，但是，台湾可借此发展与捐助国的关系，捐助国大多比较富裕，因而也相对具有较大国际影响力，台湾与它们合作越多，关系就越密切，比如台湾不仅成为亚洲开发银行的正式成员，还成为了欧洲开发复兴银行的观察员以及中美洲开发银行的成员，在中美洲开发银行中，台湾的“国号”甚至可以自由使用。
　　
　　虽然台湾不能加入诸如经济合作与发展组织（OECD）或国际贷币基金组织（IMF）等专门的国际援助机构或具有援助功能的国际组织，但台湾要求加入国际援助体系的强烈愿望和实际举动仍有助于它强化其与一些捐助国的联系，增进它们对台湾的好感，从而提高台湾在国际舆论中的能见度，扩大最终成为国际组织成员的机会。因此，参与多边外援实质上也是台湾当局一项重要而有效的国际公关手段。
　　
　　第四，对外经援存在严重机制缺陷。由于政治与“外交目的”强烈干预对外经援，台湾的对外经援存在机制缺陷，一是指台湾“经济部”与“外交部”之间在援外案中的冲突关系。
　　
　　“经济部”持经济利益取向，关注投资回报，希望详细、慎重审议经援案，而“外交部”则持政治取向，希望缩短审批时间，抓住政治机遇。两机构间常常在经援问题上发生冲突，而受经援动机影响，实际的冲突结果往往是“外交部”占上风，援外案的审理最后还是以政治挂帅，更多地考虑政治上的利益和好处，很少计较经济代价与回报。这种机构冲突造成的结果是很严重的。不是援外资本未尽其用，效益甚差，甚至血本无归，就是延误决策，失却国际机会，而已建立的政治与“外交”关系也因为仅仅维系在经济援助之上而十分脆弱和充满风险。
　　
　　二是指对外经援案在实施过程和资金使用方面缺乏必要的监督，不仅造成某些受援国在与台湾“断交”后，台湾的贷款和投资难以收回，更可能导致受援国的政治腐败。例如，台湾“金援外交”引发了一些中南美国家政治震荡：尼加拉瓜、哥斯达黎加、巴拿马的一些政要，均可能涉嫌巨额竞选经费来历不明、甚至贪污部分款项而受到调查。对于这种现象的发生，尼加拉瓜《新闻报》发表文章指出台湾对所谓“邦交国”的“经援”不过是为了换取这些国家在国际上的支持。这种“金元外交”可能在受援国家内催生腐败丑行，并建议尼加拉瓜等台湾的“邦交国”立法，规范甚至禁止接受这类所谓的“经援”。文章说，中美洲国家一些政界人士接受台湾贿赂一事表明，“台湾的经援助长了一些政治家不知羞耻的非法致富”。
　　
　　事实上，这一所谓机制缺陷并不仅仅是钱复所说过的，台湾“尚无一套完善的对外经援的操作经验与制度”的问题。在当前台湾的政治诉求与国际处境没有改变的情况下，这一困境终难避免。金援引起受援国政治腐败的问题因台湾援助的特殊目的和某些政客的个人贪欲而难以防范，但内部机制的冲突更为突出，经援案的制订与实施需要“经济部”的技术支持，但是更需要“外交部”在“务实外交”目标下把握外援的政治导向，这是经济利益与政治利益之间难以避免的冲突，也是经济手段服务于政治目的的局限。
　　
　　当前，在全球化的大环境下，传统的对外援助行为已演变为声势浩大的国际发展合作与发展援助，但对外经援对于实现政治与战略目标的工具性（而且经常是最便利的工具）以及国际援助体系自身的开放性这两大特质并没有发生改变，台湾当局将对外经援视为重要的“外交手段”，视为更不易受到指责和更有效的“台独”工具，希望通过对发展中国家的经济援助，使台湾“回馈国际社会”的潜能得到体认，增加台湾在国际上的可见度和承认度，因此，台湾今后将更积极地参与到国际经援的行列中来。然而，由于“经援外交”不可避免的金钱性和功利性，以及台湾援外体系的机制缺陷，台湾的对外经援是十分脆弱和充满风险的，说其“十分脆弱”，是指这种经援的额度毕竟有限，它能达到的实际效果往往同台湾当局的期待有落差；说其“充满风险”，是指这种经援即使在短期内达到了台湾当局的预期目标，也非常容易因为受援国内部政局的变化而在顷刻间化为乌有，而且这种“散财童子”的做法在岛内也面临着越来越强烈的舆论批判和民意压力。

　　（原载：上海《同济大学学报》（人文社会科学版）2007年12月第6期；第二署名：林红。）