在现代社会，无论其社会制度如何，每个国家都要有政府预算，才能履行政府的职能。从政治体制上看，预算是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制；从经济体制上看，预算是政府配置资源的机制；从决策管理体制上看，预算是公共选择机制。政府预算是反映政府财政收支状况、政府活动范围、方向和政策的机制，也是国家的重要立法文件。

　　我国现行的政府预算是在20世纪50年代的计划经济时期形成的，即基数法预算模式，其特征是“基数加增长”，它是以费用论为基础、以人头经费供给为主的预算资金分配制度。在预算分配中强调部门和单位的支出基数，即以前年度的支出数。单位预算由“基数”加“本年增长数”两部分组成，而“本年增长数”往往采用统一比例来计算。各单位的经费直接由财政部门拨付，各单位自行采购物品，自行发放工资；预算外资金由各单位自行管理，自收自支，另设一套管理制度。这种预算模式弊端很多，是一种软预算约束，不利于克服财政困难，无法解决预算外资金和行政支出膨胀等重大问题，并且容易导致腐败。因此，基数法预算不能适应市场经济发展的要求，必须进行改革。

　　如何改革我国政府预算制度?我提出如下建议：

　　一、改革政府预算的编制方法，实行部门预算

　　1998年国务院根据我国社会主义市场经济体制建设要求，作出了建立公共财政基本框架的决定。而建设公共财政基本框架的核心问题是政府预算模式。

　　在市场经济条件下，要提高政府办事效率，节约预算支出，就必然要精简机构，裁减人员，实行收支两条线管理，政府采购要制度化与规范化。反映在制度建设上，客观上迫切要求政府对预算制度进行改革。

　　政府预算制度改革的切入口就是要借鉴外国经验，结合中国国情，改革传统预算制度，以实行部门预算编制作为突破口，以实行国库集中收支和政府采购三项制度为核心，全面进行新预算模式建设。

　　部门预算是指以部门为物件的预算，它将行政经费、下属单位的事业经费、公共工程投资、各种专项拨款等纳入本部门预算范围，可以说是一个综合预算。同时，取消预算外资金，部门的行政性收费也纳入预算收入管理。

　　部门预算中的“部门”是指支出部门，即直接与财政发生拨款领款关系的政府部门。其预算支出分为两大类，即基本支出预算和专案支出预算，这两类预算支出分别采用不同的管理方式，采用不同的编制办法。基本支出预算是指行政机构的经常性支出预算，包括人员经费预算和公用经费预算两部分，人员经费预算按国务院核定的人员编制和财政部有关支出标准计算；公用经费按财政部分类核定的“人员支出水准”和部门的行政人员编制计算确定。专案支出预算是指除部门经常性预算以外，需要由财政拨款的各种建设性、事业性和专门专案的经费。专案支出预算按专案的方式进行管理。

　　部门预算改革必须符合建设高效廉洁、运转协调、行为规范的政府的要求，提高财政资金效率。部门预算把支出部门的预算分成基本支出预算和专案支出预算。基本支出预算是按照国务院核定的人员编制和财政部有关支出标准预算，体现了行政部门共性的预算，按统一标准来编制，有利于实现公平分配预算。因此，能够从“源头”上控制政府机构冗员、冗费膨胀的“软预算约束”。冗员、冗费是我国行政管理中的“老大难”，也是造成财政困难的直接原因之一。加上取消了预算外资金，这就在一定程度上削弱了部门的财政权，加大了防腐的约束力。

　　专案支出预算体现了部门个性和特殊管理要求的预算，它是按专案预算管理要求编制的，并通过对专案支出预算的评估等方法来排队，这就意味着我们在管理上打破了“保基数”的观念，不再把部门支出看作是一个总数，而是要求其分解成若干细项，通过专案分析，对那些效果不好的支出专案削减经费或者干脆取消，将资金转到那些效果好的专案上，从而有效地提高财政资金的使用效果。这种“讲效率的政府”是现代公共财政的一个基本命题。

　　通过预算改革，把原来行政部门支出中某些个性因素从基本支出预算中剔除出去，有利于制定行政部门统一的分类支出标准，从而实现行政经费管理的透明、公正。同时，在预算制度改革中，专案支出预算编制应遵循一些原则，一是必须贯彻统筹预算内外财力、实行综合预算；二是调整支出结构，体现公共支出要求；三是量力而行，合理排序；四是严格管理，追绩问效，并制定分类申报的报表格式。从而促使财政预算从过去“批条子”式的管理，走向公共支出的科学规范的管理。

　　可以看出，部门预算是公共财政建设中的重要内容，有利于提高财政资金使用效率，又是公共支出改革和政府改革的重大措施，对经济体制的改革和政治体制的改革具有深远的历史意义，是符合市场经济发展要求的。

　　二、加强专案管理，努力提高部门预算的绩效

　　面对着经济全球化和知识经济时代，无论是东方国家还是西方国家，各国政府都在进行着政府预算制度改革。美国是典型的市场经济国家，历届政府都十分重视政府预算，把它看作是政府经济政策的核心。在20世纪50年代以前，美国采用的是分项排列预算，60年代采用的是专案计画预算，80年代采用的是零基预算，90年代以来采用的是绩效预算。每次改革都围绕一个核心问题，将资源使用与其效果相连起来，因此，其预算制度改革的实质是以绩效为目的的。统观我国部门预算改革，其设想是符合我国国情和国际潮流的，但也应该看到，我们实施部门预算编制的时间短，在操作上还存在着一些问题有待解决。比如：

　　对基本支出预算中的事业费支出，实施项目化管理的大部分属于准公共产品，而准公共产品应当按受益原则，实行“部分收费+政府补贴”的管理模式。如果对事业单位也采取行政单位的管理方式，事业单位就会“吃大锅饭”，低效率运行。即使属于提供纯公共产品的事业单位，其管理方式也不同于行政机关。而要实现事业支出专案化管理，就必须先理顺政府与事业单位的关系，正确界定事业单位的性质，为此，在公共财政理论指导下，事业单位的性质可以划分为经营性事业单位、半公益性事业单位和公益性事业单位。对于经营性事业单位，政府应停止拨款；对于半公益性事业单位，应当划清政府与事业单位的支出界限，对于公益性部分，政府给予拨款补助，对于非公益性部分，政府应停止拨款；对于公益性事业单位，政府应给予拨款支持。

　　在专案支出预算编制和实施过程中，也存在着操作上的难度。因为“项目”是一个包括范围很广的范畴，既包括专项公用经费，又包括事业性专项支出和建设性专项支出。而不同支出专案的目标不同，所体现的政府职能和效率也不同，因而不同专案间横向比较缺乏可比性。不同类型之间如何设计一个合理的专案排队规则，做到公正、透明和量力而行是很困难的。并且，专案支出的实施和完成情况如何考核和评价也是一个难题。只有抓住专案考核与评价，才能有效遏止专案申报上的随意性。因而部门在申报项目时，应当附上有关项目实施的计画、相应的效益目标和独立于财政之外的公正的专案效率评价机构的意见。

　　三、运用绩效预算改造部门预算

　　为了解决部门预算编制和实施过程中存在的问题，必须优化部门预算，运用绩效预算的原理来充实和改造部门预算。因为部门预算，无论是基本支出预算还是专案支出预算，都是从投入的角度来考虑的，就其分类的指导思想来说，仍然是一种投入思想。作为一种经济活动，应该是既有投入，又有产出，投入和产出相统一，否则经济活动的目的就会成为一句空话。特别是在市场经济条件下，更应该讲求投入与产出的统一性，这种“产出”，就是效益的体现。这种效益可体现为社会效益和经济效益，至于以什么效益为主，就要看其资金来源的性质而定。如果其资金来源于个人或企业，这种产出的效益便体现为经济效益为主；如果资金来源于财政性拨款，这种产出的效益便体现为社会效益为主；如果资金来源既来自个人或企业，又有一部分来自财政资金，那么这种产出的效益就应该同时既有经济效益和社会效益，两者兼而有之，至于社会效益与经济效益各占多大的比重为好，这就要看其资金投入所占的比重各自多少以及这个投资项目在社会影响多大而决定的。

　　我国在2000年以前没有编制部门预算，因此，部门预算真正在我国实施，时间只有2-3年，可以说刚刚起步，更谈不上有什么经验以及在这个基础上如何完善。美国在预算制度改革上，采用“渐进论”的观点。美国从分项排列预算到专案计画预算，中间经历了零基预算，再到绩效预算，花了约30年时间。可见，预算制度改革同社会改革一样是一个渐进的过程。在传统体制的基数法预算模式下，人们已经习惯于政府支出不讲求效益的观念。因此，要不断完善部门预算制度，首先要转变观念，树立政府支出必须讲求效益的思想。必须先从具体专案的考核开始，逐步推广到总体效益考核上来。

　　其次，要建立相应的对基本支出预算的考核指标。要计算出事业产品成本，事业产品成本对于政府制定政府拨款或补贴政策有重要价值。在确定成本的基础上，确定政府的事业供给政策，即确定是否应当将某项具体事业产品纳入拨款或补贴预算，以及补贴方式。

　　第三，对专案支出预算的效益目标的测定，必须建立一个独立于财政之外的、公正的专案效率运行监督机制。无论从提高财政效率来看，还是从现实财力的有限性来看，由于财政资金的有限性，而公共需求的无限性，这个矛盾就决定了如果没有对项目进行筛选和排序，就会出现项目良莠不齐、鱼龙混杂的问题。因此，必须对申报的项目进行筛选和排序。而排序必须有规则。一般说来，政府支出可依据“效率规则”、“权力规则”排序，是这两种“规则”的有机结合。至于两者如何有机结合，才能提高项目效率，我们还缺乏经验，存在很大的难度，需要继续探索。

　　第四，我们可以借鉴西方国家的有益做法，加以吸取与融化。在西方国家，专案支出预算是一种将政府目标的设计、规划与预算编制融为一体的预算模式，它以专案为中心，试图把政府的所有支出都纳入专案方式管理，按专案成本来确定预算的模式。为了解决专案排队的问题，就产生了成本——收益分析方法，其工作程式是：第一阶段为项目设计阶段，即由部门提出项目的名称及其支出计画和专案实施所要达到的绩效目标；第二阶段为计画阶段，即政府通过项目的成本——收益考核，确定专案的排序，对于社会急需，而成本——收益评价较高的专案，财政应优先安排；第三阶段为预算阶段，即对于那些已经通过立法机构审查，纳入当年拨款计画的专案，政府按预算拨款，并进行跟踪管理。

　　专案与部门是不同的概念，按专案来确定预算，有时会突破部门概念。英国著名学者C·布朗对专案计画预算的做法进行了如下的归纳：

　　1.对专案的目标进行定义；

　　2.提供关系目前利用资源的资讯；

　　3.根据既定的目标评估当前专案的效率；

　　4.评价其他方法对实施既定目标的可能性；

　　5.根据新的形势、新的评估方法，定期检查各个项目的计画。

　　70年代以后，这种专案设计与预算制度被英国、澳大利亚等国家所采用，成为世界熟知的预算模式。我们也可以从中得到启迪，使政府预算从过去单纯的政府供给功能，变为供给和管理两个功能，其核心就是通过专案方式来管理预算，而管理目的最终是为了提高财政资金的使用效率。我国专案支出的薄弱环节正是缺乏管理，未能从根本上提高财政资金的使用效率。

　　四、预算制度改革的配套措施

　　外国的经验和我国改革实践都表明，公共财政支出管理是一个从政府编制预算到执行的有机系统，它由预算编制方式、政府采购和国库集中收支三项基本制度组成。如果没有政府采购制度和国库集中收付制度相配套，部门预算的优势就难以发挥，甚至会夭折。

　　(一)政府采购是对传统政府消费的制度性改革

　　政府采购是指政府向市场采购商品和劳务的行为。政府采购制度，是指各级政府为满足开展日常政务活动或面向公众服务的需要，在财政监督下，以法定的程式、形式和方法，公开从市场上统一采购商品和劳务的制度。其核心是部门申报、统一采购、公开招标。

　　政府采购古来有之，但集中性采购制度是20世纪的事。西方国家的政府采购制度大体始于20世纪30年代。我国现行的政府采购制度始于50年代，是一种由各机关和事业单位分散采购的制度。这种分散采购制度弊端很多，资金使用效率不高，财政无法实行有效监督，采购过程不透明，容易产生腐败现象，削弱了财政对经济的调控职能。为此，政府采购制度改革就显得十分必要。因为集中性政府采购有利于克服分散性政府采购所产生的弊端，有利于节省财政支出，保证公共产品和服务品质，有利于消除腐败，有利于加强政府的宏观调控能力。

　　政府采购是对政府传统消费的一种革命，这是由政府采购制度的特点所决定的。政府采购制度的特点是公共性、非营利性和公开、公正、公平。政府采购是以维护公共利益为前提的，是非市场行为，不以营利为目的。政府采购部门在实施过程中必须以成本核算为基础，讲求效率，不断降低政府采购费用。政府采购的方式主要是公开招标。提高政府采购的透明度，有利于实现政府消费行为的公平和公正。

　　(二)实行国库集中收付制度有利于统一政令、统一财权和提高财政资金的使用效率

　　国库集中收付制度又称国库单一帐户制度，是指对财政资金集中收缴和支付的制度。在国库集中收支制度下，各单位不再设有银行帐户，所有财政收入直接缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者。在这种制度下，财政收支实现了规范管理，资金使用效率明显提高。

　　在传统的体制下，我国采用的是行政事业单位分帐户管理的制度，是一种分散理财方式，因而各单位为追求小团体利益而不惜违背财经纪律，政出多门，与财政分庭抗礼。要维护政府的统一性，就必须统一财权，而要统一财权，就必须改革财政资金管理办法，实行国库集中收付制。实行国库集中收付制，有利于提高财政资金的使用效果，有利于从根本上解决预算外资金问题，也有利于廉政建设，它对我国政府预算支出的管理具有重要作用。

　　(三)政府预算制度建设的三项基本制度的相互依存关系

　　部门预算制度、国库集中收付制度和政府采购制度，是政府预算制度建设的三项基本制度。如果我们把这三项制度联系起来，形成一个整体，就可以看到这三项制度存在着相互依存关系，缺一不可。这种相互依存关系是：部门预算规定了部门应当做的事和做每项事的预算；国库部门根据部门预算指标，按事业进度安排资金，并监督各支出部门用款；政府采购部门按部门预算专案和支出部门的事业进度，安排商品、物资和劳务采购计画，从而形成了一个既有分工、又紧密合作的公共产品生产和提供系统。这就充分表明，只有当支出部门、政府采购部门和国库部门共同承担政府预算执行任务时，才能消除传统政府预算管理上的弊端，把事情办好。而政府采购部门和国库部门还担负着对财政支出监督的任务，这就使政府预算的执行有了相应的制度保障。

　　国库部门的拨款依据是部门预算，而具体付款依据是合法的政府采购合同，因而，国库集中收付制度存在着对于其他两个部门的依赖关系。

　　政府采购对其他两项制度有较大的依赖性。如果没有国库集中收付制度约束，采购单位与行政事业单位之间难以建立法定采购关系；如果没有国库集中收付制度的强制保障，政府采购制度的优势就难以显现。由此可见，部门预算、政府采购制度和国库集中收付制度是构建我国公共支出体系或政府预算制度建设的三个基本制度。它们相互依存，缺一不可。

　　　　　　　　　　　　　　　（2003年3月）