顺德市在公有产权制度改革上先行一步，自“华宝风波”见诸报端开始，一时引来评议如潮。虽有人对其提出了姓“社”还是姓“资”的质疑和责难，但绝大多数人还是给予了高度的赞誉和充分的支持，我们也曾于1995年撰写《顺德市产权制度改革的启示与思考》一文，对其作出了肯定的评析。但是这几年来我们仍在继续思考：产权制度改革虽然由中央郑重提出，且见诸“十四大报告”和十四届三中全会“关于建立社会主义市场经济体制的决定”等重要文件，但五年过去了，全国各地和各部门大都是雷声大、雨点小，方案多、实施少，处于一种停滞或胶着的状态，为什么顺德能够在较短时间内顺利地推进公有产权制度改革并取得预期的效果呢?带着这个问题，最近我们再次到顺德进行了调查考察。在这次调查中我们进一步瞭解到，顺德产权制度改革得以成功的原因是多方面的，如顺德的经济基础较好、选择的时期比较有利等，但更为重要的是他们采取了正确的改革推进战略，即整体配套、协调共进，尤其是他们把产权制度改革与政府职能转换有机结合起来的经验，值得认真总结。顺德的经验向我们揭示了这样一个道理：在改革开放的初始阶段，由于经济基础薄弱，目标不明确和思想不统一，先采用“摸着石头过河”的战略，尽量寻找帕累托改进的机会，最大限度地避免阻力，是一种明智的选择，但当改革进入到以产权制度改革为核心的攻坚阶段之后，再继续“按既定方针办”，就很可能因为其推进达不到应有的阀值导致“三鼓而竭”，这时只有采取整体配套、协调共进的战略，不仅以产权制度改革为核心把经济体制改革的诸方面有机结合起来，而且把经济体制改革与政治体制改革有机结合起来，形成一股合力，一鼓作气，才能达到预期的效果。在顺德的改革中，作为经济体制改革和政治体制改革结合部的政府经济职能的转换正是他们取得成功的关键。

　　一、顺德的政府主导型经济及其内在矛盾

　　十一届三中全会以来，顺德市充分利用改革开放所形成的“天时、地利、人和”的机缘，以大办乡镇企业为主，开始了轰轰烈烈的农村工业化进程，创造了“三个为主”(公有制为主、工业为主、规模经济为主)的“顺德模式”，取得了令人瞩目的成就，从1978年到1992年的短短十几年时间里，顺德已基本完成了农村工业化的历史性转变，跨入了工业化中期阶段，其工农业年总产值从8 5亿元增加到175亿元，工农业产值的比例从49∶51转变为92∶8。

　　纵观顺德的工业化模式，我们不难发现一个显着的特点，即顺德的工业化过程在很大程度上是由县(市)、镇两级政府推动的，顺德的工业企业大部分是由政府作为直接投资主体，或由政府提供担保向银行贷款、负责经营发展起来的，它们靠政府给予宽松的环境和凭藉自身相对灵活的机制进入市场，更靠政府减免税收和税前还贷等优惠政策的扶植而得以壮大。由此可见，在顺德工业化过程中，从投入到产出，从生产到经营，都存在直接或间接的政府行为。我们可以恰当地把顺德的工业化的模式称之为政府主导型经济。当然，这种政府主导型经济与人们通常所说的以韩国、日本等国为代表的市场经济条件下政府主导型经济并不是一回事(注，见文后)，倒是与我国传统经济体制下的政府统制型经济大同小异，一脉相承，因而带有明显的过渡型经济的特征。

　　顺德在体制转轨时期形成的政府的主导型经济既是历史的产物，也是一种现实的选择，其存在具有必然性，根据现代发展经济学原理，大规模资本投入是工业化的第一推动力，在顺德改革开放和工业化的起步阶段，一方面，其经济发展仍然处于传统农业状态，无法为大规模工业化提供必要的物质条件；另一方面，微观投资主体的再造和市场机制的形成都不可能一蹴而就，但工业化不可能等到一切条件都齐备了才启动，机不可失，时不再来，这时唯有“旧瓶装新酒”，充分利用政府动员资源的能力，将工业化“扶上马，送一程”。但从市场经济的角度来看，顺德政府主导型经济毕竟不过是对传统经济体制的一种改良，其内在矛盾不可避免，具体表现在以下几个方面：

　　1.政府有限投资能力和无限投资饥渴的矛盾。早在70年代初，匈牙利著名经济学家科尔纳就证明了在传统社会主义经济体制下投资饥渴症存在的必然性，其基本原因在于软预算约束，投资的实际决策者并不是资本的所有者，资本对他们来说是“免费的午餐”，投资者有利益而无风险。在我国经济体制转轨时期，由于财政分灶吃饭等制度的实施，地方利益进一步强化，各级地方政府的投资扩张动机更趋强烈：首先，各级地方政府官员都想“为官一任，造福一方”，通过投资规模的扩大来显示自己的“政绩”；其次，由于政府规模日趋膨胀、财政收支捉襟见肘、投资办企业成为各级政府扩大税费收入来源的“不二法门”；第三，银行资金对于地方政府官员来说近似于“自由物品”，借了是白借，不借白不借。所以，在投资激励十分强烈而投资约束软弱无力的条件下，各级地方政府当然要千方百计争投资、办企业。据顺德市统计，仅1992年该市固定资产投资就达29亿元，比1991年增长312％，其中公有单位投资2463亿元，绝大部分来自银行贷款。面对地方政府不能自己的投资扩张冲动，中央政府不得不周期性地实行“治理整顿”，采用行政性手段进行强制紧缩，对未上马的项目“一刀切”，对已上马的专案“切一刀”，造成巨大的经济损失。但整顿一停，故态复萌，新一轮投资膨胀来势更凶，成为宏观经济周期性大幅波动的主因。

　　2.政府有限利益与无限风险的矛盾。地方政府投资办企业的根本动因当然是为了获得利益，但事实上政府从投资办企业中获得的利益是非常有限的，而为此承担的风险却是无限的。从顺德的实际情况来看，市、镇两级政府大大小小的企业办了1000多家，有的还是全国知名的大企业，但真正能够给政府带来利益的不多，大部分成为政府背不起也放不下的包袱。其主要原因有二：一是投资决策多有失误，在经济高速增长过程中，摊子越铺越大，投资决策者的素质不高，投资决策程式缺乏科学性，不少专案是凭领导者一腔热情，仓促上马，加上投资热点集中，区域间产业结构严重趋同，低水准重复建设导致恶性竞争，摩托车热、汽车热、空调热、房地产热等一浪高过一浪，表面上看似热闹非凡，但实际上一些项目出台不久就夭折了，一些项目投产之日就是亏损之时。二是企业经营者挖公有企业的墙角，中饱私囊，在承包经营过程中搞虚盈实亏，许多企业年年有帐面利润，但在转制清产核资时发现早已资不抵债，结果只能是“厂长负盈、企业负亏、银行负贷、政府负债”。

　　3.政府作为直接投资主体与企业市场主体地位要求的矛盾。市场经济的涵义之一是作为其基本微观组织的企业必须是真正意义上的企业，即企业必须成为在市场上能够自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，但理论和实践都已证明，以政府作为直接投资主体的企业不可能成为真正的企业：一方面政府作为企业的直接投资主体，它就是企业的“老板”、是剩余的索取者、是风险的承担者，它当然有权利并且有必要运用行政手段对其投资所形成的资产的营运状态进行监控和干预，它当然要过问企业的投资方向、人事安排、经营方针、收入分配、以确保其资本的保值和增值，这样，企业就必然是政府行政机构的附属物，而不能成为市场主体，既无活力、又无动力；另一方面政府毕竟是一个目标多元化的行政主体，它事务繁杂，且与企业经营者之间存在严重的资讯不对称和激励不相容，这就决定政府对企业的直接干预又有鞭长莫及、力不从心的一面，从而往往导致公有企业处于一种“内部人控制”的状态，作为企业经营者的厂长(经理)就成了事实上的所有者，公有资产的权益将会很快损失殆尽，顺德在这次转制过程中发现的此类案例不少。总之，政府作为企业直接投资主体这样一种“政资不分”的制度安排必然导致政府“过度干预”和企业“内部人控制”这两种相互矛盾的现象同时并存，并由此演化出目前公有制企业普遍存在的一系列严重弊端。可以说政府作为直接投资主体与企业市场主体地位要求之间的矛盾是顺德政府主导型经济的根本矛盾。

　　4.政府社会管理职能与商务困扰的矛盾。政府是国家的行政机构，古往今来，其基本职能是运用国家权力对社会经济发展和经济主体之间的“交易”进行规范、管理和协调，以求得社会经济的高速发展和社会福利的最大化。但如果政府成为企业投资主体，直接从事工商企业的经营管理，把主要精力放在日常的商务应酬上，成天跑专案、找货款、抓基建、搞推销，不该管也管，该管的反而没有管或没有管好，公共设施建设滞后、城乡管理混乱、治安形势严峻、环境品质下降等都是政府失职的表现。

　　顺德政府主导型经济的内在矛盾有一个逐步表面化的过程。在80年代，顺德作为珠江三角洲经济开放区的组成部分，享受国家倾斜性政策优惠，加之其自身整体经济规模较小、非公有经济成份尚不具有竞争势力，庞大的内地市场对顺德生产的日用工业品形成巨大的吸纳能力，这一切为顺德经济的数量型扩张提供了难得的有利条件，因而政府主导型经济的矛盾还表现得不很突出。进入90年代后，情况发生了很大变化，全国全方位改革开放取代过去的梯度式改革开放战略，优惠政策由地区倾斜向产业倾斜转变，尤其是随着顺德自身经济规模的不断扩大、非公有经济成份的竞争能力不断增强、整个市场环境已由卖方市场转变为买方市场，以数量型扩张为主的工业化模式难以为继，但增长方式转变的客观要求受到体制转变滞后的严重制约，致使顺德政府主导型经济的内在矛盾日趋尖锐化和表面化。

　　二、矛盾的消解必须从转变政府经济职能入手

　　上述顺德政府主导型经济所表现出来的一系列矛盾，归根结底是传统体制下的政府经济职能与现代市场经济的要求不相适应的矛盾，而矛盾的主要方面则是政府经济职能转变严重滞后。

　　政府经济职能转变滞后的突出表现之一是政府仍然直接充当企业投资主体，从而导致公有制企业产权关系模糊，公有资产的人格化主体缺位，企业产权约束软化。从这一角度来看，政府经济职能转变和公有企业产权制度改革实际上是一回事，且继续深化改革的关键在政府而不在企业，如果说公有企业产权制度改革是建立社会主义市场经济体制的关键，那么政府经济职能转变就是产权制度改革的前提，只要政府经济职能不转变和政府仍然直接充当企业投资主体，则公有企业产权制度改革也好，建立现代企业制度也好，都只能流于空谈。产权制度改革必须从转变政府经济职能入手。

　　政府经济职能转变滞后的突出表现之二是政府和企业之间的边界仍然模糊不清，许多完全应由企业承担的职能，政府还牢牢地抓在手上，继续越俎代庖，而许多应由政府承担的职能却还在由企业承担，企业办社会的状况依然如故，政府经济职能不转变，公有企业就不可能成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。

　　政府经济职能转变滞后的突出表现之三是政府和市场之间的边界模糊不清，许多应有“看不见的手”调节的领域仍由“看得见的手”占领着，如金融领域的信贷规模控制即为一例；同时也有一些本应由“看得见的手”调节的领域，人们却看到了“看不见的手”的影子，如寻租活动就是很典型的例子，因此，如果政府经济职能不转变，要形成规范的市场，让市场发挥基础性调节作用也只能是“水中月、镜中花”。

　　上述分析说明，即政府经济职能转变滞后已经成为我们走向市场经济关隘，可谓“一夫当关，万夫莫开”，在我国走向市场经济体制的改革已经进入攻坚阶段的今天，再也无法回避政府经济职能转变这一带有根本性的问题了，只有从转变政府经济职能入手，实行配套改革，才能解决现实经济生活中存在的种种矛盾，才能走向市场经济的彼岸并同时实现经济增长方式的转变。基于这一认识，我们认为有必要进一步从理论上界定市场经济条件下政府的经济职能和弄清楚阻碍政府经济职能转变的主要因素。

　　1.市场经济条件下政府经济职能的界定

　　在市场经济条件下政府经济职能如何界定可以说是经济理论分析的一个永恒的主题，对这一命题的不同看法是划分不同经济学流派的基本依据，从重商学派到斯密、李嘉图为代表的古典学派，再从凯恩斯主义到现代新自由主义的经济学说都试图说明政府应当干什么，市场和政府的分界线究竟在哪里？对政府应该和能够在经济运行过程中发挥什么样的作用这一基本问题的看法上，不同经济学流派之间仍然存在许多争论，但它们彼此之间的分歧却有缩小的趋势，在今天，即使十分强调政府于预的理论学派也并不否认市场机制的基础性调节作用，即使非常相信市场机制的有效性的理论学派也并不否认政府的经济职能的存在。“混合经济”已经成为绝大多数经济理论的“共识”，意见分歧主要存在于“混合”的程度和方式上。

　　不同经济学流派在政府与市场的“混合”程度和方式上的分歧实际上表明这样一个事实，即政府与市场的关系并不存在一个统一的最优模式，因为两者之间究竟应该有什么样的关系取决于一国的基本社会经济制度、经济发展所处的阶段、历史文化传统和当时的国际政治经济环境等一系列复杂因素。联系我国的实际来讨论政府与市场的关系，我们必须认识到我国的最大实际就是我国仍然处于社会主义初级阶段，这一阶段的根本任务是发展生产力，因而制度设计必须坚持“效率优先，兼顾公平”的原则。理论和实践都已反复证明，市场经济是效率之源，为此，我们在处理政府与市场的关系和界定政府经济职能的时候，必须牢牢把握住“以市场为基础”这一基点，围绕市场的有效运行来界定和规范政府经济职能。基于这一认识，我们认为我国政府经济职能的界定必须坚持以下三项原则：第一，竞争性原则。市场竞争是效率之源，引进政府干预不能影响市场竞争，而是要通过政府干预尽可能消除各种经济的和非经济的垄断因素，以保护和促进竞争。因此，只有有利于市场公平竞争的政府干预才是合理的政府干预，反之则是不合理的政府干预。第二，补充性原则。市场经济与其他经济运行形式的根本区别在于市场机制在资源配置和经济运行过程中发挥基础性作用，这就决定了其他任何调节机制都只能发挥补充作用，政府调节也不例外，凡是市场能够解决的问题，政府就一定不要越俎代疱，如果我们试图以政府干预来代替市场机制，我们就开始与市场经济背道而驰了。第三，效率性原则。市场机制是有缺陷的，但政府干预也并非总是有效，政府干预“事与愿违”、“画虎类犬”的事例屡见不鲜。同时，政府干预也是有成本的，“世界上没有免费的午餐”。因此，我们考虑是否引入政府干预和引入何种形式的政府干预时，必须进行成本效益分析，以确保政府只做自己能做好的事。

　　根据上述原则，政府经济职能应当界定在市场不能有效发挥作用而政府却能比市场更有效地发挥作用的范围内。现代经济理论通常是通过分析“市场失效”和“政府失效”来确定这一“范围”的。一般认为可能导致“市场失效”的主要因素有垄断、外在性和“合成谬误”等，而可能导致“政府失效”的主要因素则包括政府目标多元化、资讯不对称和寻租活动等。正是为了弥补“市场失效”的存在才必须引进政府对经济生活的干预，也正是考虑到“政府失效”的存在又必须引进政府对经济生活的干预。综合考虑这两个方面的因素，再结合我国的实际情况，我们首先来说明政府不宜承担那些经济职能，一般来说，政府不宜作为直接投资主体进入非公共产品生产领域，这和在体育比赛中一个人不能既当运动员又当裁判员是一个道理；政府不宜直接干预包括个人和企业在内的所有微观经济主体的合法的经济活动；政府不宜随意地利用行政手段来替代或限制市场机制的作用。政府只有有所“不为”才能更好的“有所为”，政府的基本经济职能主要包括：(1)通过制订和实施政策法规来建立和维护良好的市场秩序，形成公平竞争的市场环境；(2)加强基础设施建设，为促进经济发展和提高人民生活水准提供公共产品；(3)利用财政、货币和产业政策手段调节宏观经济运行，就地方政府而言主要是运用产业政策手段促进地区产业结构的合理化；(4)适当利用收入分配手段进行收入再分配，以体现社会公平；(5)协调国际经济关系，扩大对外开放。

　　2.阻碍政府经济职能转变的主要因素

　　党的十四大就已经明确把转变政府职能作为建立社会主义市场经济新体制的基本内容之一，但要真正实现政府职能转变却并非易事，正如邓小平同志所指出的那样，改革是一场深刻的革命，而政府职能转变则不但是一场革命，而且是一场政府的自我革命，因而必然需要克服更大的阻力，归纳起来，阻碍政府经济职能转变的主要因素有三：

　　第一，意识形态的惰性。在我国的传统意识形态中，社会主义国家的政府被套上一层神圣光环，它不仅是全知全能地，而且会自动追求社会整体利益的最大化，政府干预等于有计划，有计划等于协调发展，所以政府成为经济运行的唯一主体当然是一种最佳的制度安排，社会主义经济必然是政府统制经济。改革开放以来，上述意识形态已经有了很大变化，但仍然滞后于体制改革和经济发展的客观要求，不少人还存在抹不去的计划经济情结，总想把已经为理论和实践所否定的计划经济那一套又从后门偷运进来，并以此架空和阉割市场经济。他们或者把体制转轨时期由于计划经济后遗症所产生的弊端归咎于市场经济，或者危言耸听地渲染“市场失效”而对于也同时必然存在的“政府失效”则视而不见，对改革过程中所发生的一切不时发出九斤老太式的感叹。

　　第二，既得利益的刚性。任何一种体制结构的形成都同时形成了与之相适应的既得利益格局，而既得利益格局一经形成又必然具有结构刚性，体制结构的转换导致利益格局的重新安排，除非总是能找到一种帕累托改进的路径，否则必然受到既得利益的阻挠。小平同志之所以主张“摸着石头过河”，其基本出发点之一就是想尽可能减少既得利益的阻力，但前一阶段的迂回包抄式的改革推进到产权制度改革和政府经济职能转变这一攻坚阶段后，恐怕再也无法回避既得利益问题了，因为我国的改革是一种政府主导型改革，当改革改到政府经济职能转变阶段之后，“革命”终于革到政府自己头上来了，在过去的体制下，企业属于政府所有，是政府机构和政府官员的“菜篮子”、“米袋子”、“皮夹子”，而政府经济职能转变意味着政府要“还权于企”，让企业取得独立于政府的法人地位，其既得利益的阻力之大可想而知，能否有效克服这种既得利益的阻力是政府经济职能转变能否顺利推进的关键。

　　第三，转换过程的“阵痛”。政府经济职能的转换无疑意味着政府必须从许多原来占据的领域中退出，并由企业和市场进入这些领域，但在这一退出和进入的交接过程中，如果处理不当，容易出现一些“体制真空”，导致经济秩序的混乱。因此，合理设计政府经济职能转变的程式，最大限度地减轻转轨过程的“阵痛”，也是改革者们必须予以仔细斟酌的。

　　顺德市在其政府经济职能转换过程中，较好地克服了各种阻力，其经验值得认真总结。

　　三、顺德政府经济职能转换“三步曲”

　　在邓小平南巡讲话精神的鼓舞下，顺德市党的领导班子通过认真学习十四大精神和深入调查全市社会经济发展状况，清醒地认识到要建立起社会主义市场经济新体制必须从转变政府经济职能入手。他们深知转变政府职能阻力大、困难多，不但要有敢为天下先的勇气和胆略，更要有合理的战略部署，为此，他们经过深入调查研究，制定了三步走的政府职能转换实施战略，从1993年初到1996年的四年时间内顺利地完成了既定的战略目标。

　　第一步  大刀阔斧的行政机构改革

　　众所周知，我国传统行政体制是建立在计划经济基础上的，是与计划经济相适应并为计划经济服务的，改革开放之后，虽进行过两次以精简机构为主要内容的行政机构调整，但“按下葫芦浮起瓢”，收效甚微。落后的行政体制严重制约社会经济的发展和市场经济体制的形成，其主要表现是(1)政企不分，政府既当“裁判员”又当“运动员”，严重束缚了企业的手脚，不利于市场公平竞争；(2)政府机构重迭臃肿，党政同设、分工过细，导致职责不明、多头管理、相互扯皮，行政效率低下；(3)行政管理方面上缺乏规范性，政出多门，政策多变，依法行政的观念淡薄，使行政管理失去了权威性；(4)由于缺乏有效的监督机制，乱收费、乱罚款、铺张浪费、公款吃喝等以权谋私现象屡禁不止，贪污腐化事件时有发生；(5)政府忙于参与微观经济活动，整体宏观经济的协调发展和社会事务管理反而受到忽视。顺德领导班子通过对上述传统行政体制的弊端的分析得出了一个明确的结论：如果说建立社会主义市场经济体制必须从转变政府职能入手，那么转变政府职能又必须从改革行政管理体制入手，真正“拆庙搬菩萨”，才是“釜底抽薪”的治本之策。所以，1993年初顺德市利用党政换届之机，进行了以下几个方面的行政机构改革：


　　建立“一个决策中心，五位一体”的市领导体制。在改革领导体制时，首先确立市委作为全市领导核心的地位，正副市长、人大主任、政协主席均由市委常委兼任，成为决策中心的成员，市委常委会议也就是几套班子的联席会议，任何重大事情一经决策，实际上已经形成几套班子的共识，而且明确了各自的任务和职责。

　　大幅度精简机构。将全市原有的56个党政机构精简为32个，并撤销了100多个临时机构，仅保留了20多个，其主要做法是：(1）撤销归口机构，此类机构的应有职能由主管各项工作的常委、市长一竿子到底，直接联系各部、局，减少层次，提高办事效率；(2)同类合并，即性质相同或相近的机构实行合并或合署办公；(3)用新的管理机构替代原有管理机构，赋予新的职能，如撤销经委和乡镇企业局成立工业发展局、撤销农字头8个委办局成立农业发展局、撤销商贸旅游口各委办局成立贸易发展局、撤销建设和国土等各委局成立市政建设局；(4)对确有独立职能和存在必要的部、局实行保留强化，具体包括宣传部、武装部、计生局、民政局、卫生局、环保局、国土规划局、公安局、司法局、财政局、税务局、审计局、劳动保险局、水电局、交通局；(5)将一些原来政企不分的机构转变为企业或事业单位，如把商业局改为商业总公司、粮食局改为粮油总公司、广播电视局改为广播电视总公司、档案局改档案馆等。

　　精简人员，定编定员。改革之后，全市行政人员由原来的1200人减少到900人，精简下来的人员的主要出路有二：一是下海经商，保留其公职三年以降低他们的风险；二是退居第二线或提前退休，但保留待遇不变。这种做法照顾到了干部的实际困难，化解了既得利益的阻力，对精简机构人员，转变政府职能是十分有利的。

　　第二步  按照市场经济的要求转变和规范政府职能

　　在基本完成机构设置调整后，顺德市从市场经济体制的基本要求出发，结合公有企业产权制度改革，为实现政企分开，强化政府宏观经济管理和社会管理职能，着手重新设计和规范政府职能。从1995年开始，提出了全面推行“六个行政”(依法行政、规范行政、透明行政、高效行政、服务行政、廉洁行政)和开展“三为服务”(为改革开放服务、为经济建设服务和为群众服务)，其总的指导思想是：政府从直接经营管理企业的事务中解脱出来，强化宏观经济管理职能、社会管理职能和服务职能。顺德市政府职能转换的具体内容可以概括为以下三个方面：

　　政府经济职能由直接企业经营改为宏观间接调控为主。政府不再直接经营企业，也不再直接从企业取得收入，其主要经济职能改为：(1)制定经济法规和制度，为所有的微观经济主体提供公平的市场竞争环境，对不同所有制企业一律实行国民待遇，使它们拥有相同的权利和承担相同的义务；(2)加大对公共产品生产的投入，为经济的进一步发展提供良好的交通、通讯和能源等基础设施的建设，并增加在科、教、文、卫等方面的投入，他们把这种做法叫做“政府造环境，企业来创业”或者“政府搭台，企业唱戏”；(3)政府根据本地区经济发展的实际情况制定产业政策，并通过一定的财政政策手段和协商沟通来贯彻实施产业政策，鼓励高新技术产业，禁止高污染产业，鼓励培育大型企业集团，防止重复建设恶性竞争。

　　政府行政职能由依权行政转变为依法行政。其具体做法是：(1)加强立法，带头守法。近年来，顺德强化了人大的立法和政府行政法规的制定，使行政管理有法可依，克服以权代法的随意性，同时所有出台的政策法规都向全市公布，强调行政机关要严格执法和带头守法；(2)规范办公制度和办事程式。明确规定各部门的职能和审批许可权，并统一编制和下发了《部门职能汇编》，把各项规定写得清清楚楚；(3)实行收支两条线。规定所有行政部门均不允许直接从企业取得收入，所有税费一律由财政税务部门征收，各部门的行政费用由政府根据其实际情况审查核定后，由财政拨给；(4)提高政府行政的透明度，接受社会监督。政府投资的公共工程和专营半专营的项目一律实行公开招标；一切税收和行政事业收费的专案、标准都通过新闻媒介公诸于众；公务员在全市甚至全国范围内公开招聘。

　　政府社会职能由以监督为主转变为以服务为主。顺德在政府职能转变过程中明确提出，政府财政收取的是纳税人的钱，当然要为纳税人服务。政府的服务职能主要表现为：(1)政府牵头建立和完善社会保障体系，在全市强制推行职工养老保险和住院医疗保险，解除企业办社会的后顾之忧；(2)政府牵头到全国各主要城市和海外举办各类博览会、招商会，为企业开拓市场和引进外资服务；(3)政府举办各类培训班和资讯发布会，为企业提供科技资讯服务；(4)政府牵头成立了教育基金、扶贫基金、慈善基金，为有需要的人提供社会救助。

　　第三步  建立公有资产三级管理模式，实现政资分离

　　顺德市在其公有企业产权制度改革的初期阶段把改革的重点放在政企分离上，尚未实行政资分离，当时的做法是按行业成立四个国有资产经营公司，分别依附于四个行政管理部门，公司领导由行业行政领导兼任，两块牌子，一套人马，同时成立市国有资产经营总公司，由市委书记任董事长，市长任总经理。显然，这样一种公有资产的产权管理制度由于未能实现政资分离，并不符合市场经济体制的要求，也无法真正实现政企分离。在顺德的整体改革方案设计中也只是把这种管理体制作为一种过渡性的安排，从1996年1月起，他们按照政资分离的原则和建立现代企业制度的要求对公有资产管理制度进行了较彻底的改革，形成了公有资产三级管理模式：

　　第一层次：市、镇政府公有资产管理委员会。它是政府领导下专司公有资产管理的职能部门，负责市、镇公有资产(包括经营性资产、非经营性资产和资源性资产)的宏观和全方位管理与监督，并下设公有资产管理办公室，负责日常性管理事务。

　　第二层次：公有资产管理经营公司。这类公司由公有资产委员会授权对公有资产进行运作和管理，具有法人资格，其具体职能是通过对公有资产进行投资、管理、监督、服务等营运活动，实现公有资产的保值和增值。目前顺德成立了嘉顺、诚顺、长顺、恒顺、全顺等5个公有资产经营管理公司，并对万家乐、新力和电力等3家集团公司授权进行公有资产经营。

　　第三层次：公有独资、控股和参股企业。这类企业对公有资产经营管理公司授权占用的公有资产拥有法人财产权，实行自主经营、自负盈亏，它们一般都按照现代企业制度的要求，形成了股东大会、董事会、监事会和经理人员相互制约的公司内部治理结构。

　　四、结束语

　　顺德市从行政机构改革入手，把公有企业产权制度改革同政府经济职能转变有机结合起来，整体配套，协调共进，有效地突破了传统体制的“关隘”，初步建立了社会主义市场经济体制的基本框架，并使上述政府主导型经济的内在矛盾逐渐得到消解，基本做到了四个“摆脱”：一是投资机制摆脱了屡治不愈的“饥渴症”，由于政府不再充当企业的直接投资主体，也不为企业担保银行贷款，企业预算约束硬化，企业在进行增量投资决策时开始根据市场需求变化进行审慎的可行性分析，并逐渐把重点转向通过产权流动以实现存量资产的优化配置。二是企业摆脱了政府的直接行政干预，真正做到了自主经营、自负盈亏，企业在经营管理决策上再也无需看政府的脸色行事，企业亏损不能得到政府“关照”，企业盈利也不用担心政府“鞭打快牛”。三是政府摆脱了无限风险，公有产权制度改革使政府无需再充当“冤大头”，企业“花钱”政府“睇数”的体制根源基本消除，政府从税费管道取得收入，以收定支。四是政府摆脱了商务缠绕，可以一心一意地做好自己的本职工作，通过加强法制建设、改善投资环境、抓好环境保护、完善社会服务体系，保障社会经济的高速高效协调发展。

　　顺德的改革取得了成功，顺德的经验是否可以推广，这是人们普遍关心的一个问题。我们认为对这一问题的回答是：一方面各地都有自己的“省情”、“市情”、“县情”，照抄照搬顺德的经验肯定是不可取的；另一方面顺德的经验具有不可否认普遍意义，特别是对于包括珠江三角洲市县在内的经济相对发达地区，从中可以得到许多有益的启示。

　　  注：韩国和日本等国的政府主导型经济并不体现为庞大的国有经济部门和巨额政府收支，以韩国为例，其国有经济部门很小，目前只有20多个国有企业，政府财政占GNP的比重保持在25％左右，韩国政府主导型经济主要表现在运用国有借贷资本支持和调控民间司企的发展，通过制定和实施较强硬的财政、金融政策来贯彻经济计画和产业发展规划，对拒不执行其经济计画和产业政策的企业实行金融和税收歧视。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(1997年4月)