一、两岸冲突的因子

　　两岸关系和平发展是北京与台北的共同努力目标，但既强调和平，就表示双方之间仍存在着一些非和平的因素，可能阻碍或破坏两岸关系的和平发展。两岸间的根本问题基本上是历史所留下来的，如一个中国与台湾独立。当两岸事实上存在着两个政治实体时，一个中国就不免予人零和的感觉。当大陆坚持一个中国，台湾部分人士追求台湾独立时，就演变成分与合两个截然不同的政治立场，而这两种主张均有其历史背景。

　　近年来台湾民众认同自己为台湾人的比率不断上升，认同自己为中国人的比率则呈现下降趋势，此显示台湾人民的主体意识在抬头，此虽不代表其在政治上倾向台独，但却隐含所谓中国人与台湾人间之民族主义式情绪对抗的隐忧。当大陆担心台湾会渐行渐远，台湾又担心遭大陆吞并时，双方互信将很难建立。台湾希望能有更大的国际空间，但在一个中国及互信不足的情况下，北京方面不愿多做让步，这又引发台湾人民不满的情绪，两岸因而落入情绪对立的僵局之中。

　　如今我们思考两岸和平发展框架，除了改善与推动两岸关系之外，更重要的是在思索如何透过多面向的互动逐步解开上述的结，并以渐进方式，为两岸政治问题寻找双方可以接受的解，为两岸和平缔造可长可久的保障。

　　二、两岸和平发展的具体作为

　　2005年4月中国国民党连战主席访问大陆，并与中共总书记胡锦涛共同发布“两岸和平发展共同愿景”，其中即包括“促进正式结束两岸敌对状态，达成和平协议，建构两岸关系和平稳定发展的架构，包括建立军事互信机制，避免两岸军事冲突。”故连胡会提出了两岸和平发展的具体作为，即结束敌对状态，建立军事互信机制及签署和平协议。由于两岸互信能否建立关系未来和平发展的成效，故本文在谈及互信机制之建构将不仅止于军事方面，还包括政治、外交、经济、非传统安全、文教与政治领道人互信等诸多面向。其中经济、非传统安全及文教是属两岸较有共识的部分。

　　三、结束敌对状态

　　两岸对结束敌对状态有不同看法，大陆方面认为当前两岸分治是当年国共内战所遗留下来的问题，敌对状态之结束仍有待双方共同努力为之。台湾方面则认为1991年李登辉总统宣告结束动员戡乱时期，即可认定为两岸敌对状态之终结。如果北京与台北对此无法形成共识，或许可以从其他几个面向来思考。一是双方接受“九二共识”，并以此为结束敌对状态的一种表示；一是双方借签署各项协议(如海基、海协已签署之16项协议)，来结束双方之敌对状态。如果此两种作法仍无法为彼此所接受，则只有签订结束敌对状态协议了。协议可涵括如下内容：1.外交休兵，相互协助，在国际上幷存；2.军事上互不以对方为假想敌；3.正式宣告“国共内战结束”。而签署时机自然是当国民党为台湾执政党时较为适当与可行。

　　四、建立互信机制

　　台海两岸从冷战时期的僵持赛局走入后冷战时期之囚徒困境赛局，关键转折在于双方逐渐体认相互合作的好处大于相互对抗，剩下的问题即在于如何强化彼此互信，使相互合作的局面不至于瓦解。

　　（一）政治互信

　　政治互信可以说是所有互信中最基本的，也是最重要的。建构政治互信的具体作法可包括台湾不搞台独，即台湾不进行法理台独，不刻意去中国化。 大陆不搞兼并，即大陆不在违反台湾人民意志的情况下强行逼迫台湾接受统一，这包括武力兼并台湾，以战争或威胁使用武力逼迫台湾接受统一等。 此外，双方接受“九二共识”，其隐含的意义即彼此均主张或接受“一个中国”，但对一中内涵可各自有表述的空间。 

　　设置热线是另一种建立政治互信的方式，双方领道人可仿照美苏冷战时期的作法设置热线，以强化彼此间的沟通，特别是当面临危机之时，可以降低误判，避免“过度反应”，在第一时间避免冲突发生。此种方式除有助于建立政治互信外，也可用于军事互信之建立。 

　　海基、海协两会可考虑互设办事处，除了可以方便彼此间之联系外，也可将大陆和台湾的一手资讯传回台北、北京，有助双方之认知。遇到特殊事件时，也可就近交涉或瞭解，以降低冲击，避免误解。此外，互设办事处也是两岸展现互信的一种方式，因为这将有效拉近双方的距离。 

　　ECFA之后两岸若欲逐步触及政治性议题，不妨仿照ECFA模式，成立半官方之“两岸和平发展委员会”，由海基、海协两会及两岸代表性智库派员担任委员，再针对政治相关议题分设各个“工作小组”，每一小组由委员二人（两岸各一位）共同召集之，小组成员广纳大陆与台湾熟悉或钻研两岸政治议题之学者专家，进行深入讨论，以寻求突破政治僵局的方式。小组讨论结果提交委员会议交换意见，并做成建议，以做为双方政府决策之参考。此种方式一方面可以与决策阶层衔接，不至于流于空谈，一方面又可借重专业，发挥创意，不受既有政治框架的局限。委员会基本上是介于一轨与二轨之间之功能性组织，目的在透过讨论、对话凝聚共识，为两岸订立阶段性和平协议奠定基础，为双方持久和平寻求契机。ECFA下之“两岸经济合作委员会”为监督执行经济协议之组织，“两岸和平发展委员会”则为研究、研拟政治协议之组织，职掌容有不同，但建构制度化协商的目标却是一致的 。 

　　两岸交往强调对等，但在交流时，大陆方面仍不免进行政治干扰，譬如文教交流时，将对方所提学术报告中有政治敏感度的文字加以删除，或加括弧，而台湾方面通常不会如此。大陆此种作法，无形中会伤及对方的感受，也无助于互信的建立。大陆方面或可用自己的方式表达己方报告内容，但不宜干涉台湾方面的表达方式，此乃相互尊重。 

　　两岸未来可朝“一中共表”方向思考，譬如：“在海峡两岸共同谋求国家统一的过程中，双方均坚持一个中国的原则，并相互承认现阶段中华人民共和国是实际代表中国大陆之唯一合法政府，中华民国是实际代表中国台湾之唯一合法政府。未来彼此如各自透过内部合法程序得以实践整合，将再共议整合的模式及整合后之国旗、国号与国歌。”此一共表文字前面两句是依据海基、海协在1992年香港会谈中的共同语言。就台湾方面而言，依据中华民国宪法，所谓一个中国就是指中华民国，大陆则可以有其自己的解释。双方依照各自宪法，法理主权均及于对方，但却相互承认彼此在其实际管辖土地上的治权，此即马英九总统所言“互不承认主权，互不否认治权”。两岸未来能否整合，必须依照双方内部之法定程序决定。台湾是民主社会，故涉及国家宪政架构之重大决定应经公民投票。由于中华民国自1912年立国以来一直是一个主权独立的国家，故未来如有上述公投，应为“统一公投”而非“独立公投”，此与加拿大魁北克之情况刚好相反。魁北克现为加拿大政府所有效管辖，故过去在魁北克进行公民投票，在决定是否魁省要分出去，故为一种独立公投；台湾目前则在北京政府有效管辖之外，故公民投票在决定是否要与大陆整合，故为一种“统一公投”。如果台湾人民同意整合，则整合的方式(如单一国、联邦、邦联、国协、欧盟模式或其他模型等)及整合后政治实体的象征(如国旗、国号、国歌等)，均应共议后各自交由人民认可。

　　两岸政治定位将是建立政治互信中非常重要的一环。上述共表内容中之中国可被视作国名，“中华人民共和国”与“中华民国”在各自管辖土地上依据各自宪法是国号，在相互对应关系上是政府。两岸各自拥有法理主权之论述空间，“一中共表”最重要的目的在促进双方接受政治现实，并在一中架构下面对中华人民共和国及中华民国之存在。

　　（二）外交互信

　　对外事务涉及国家主权及代表性，在“一个中国”框架下，易成为零和赛局，建立互信乃特别困难，外交也常成为伤害两岸关系的重要因素之一。

　　外交基本上分为双边外交和多边外交。在建构双边外交互信方面，可分为两个步骤。首先，双方先将建交国数冻结在现状之下，互不主动挖对方邦交国，各自将资源主要用在巩固自己邦交国上，而不用在对方邦交国上。第三国对任一方表示建交意愿时，后者应与另一方“通气”，即将状况告知另一方，以维持“不挖对方墙脚”的互信。惟因在国际现实主义“靠大边”氛围下，大陆显较台湾占优势，为尽量确保邦交国数维持现状，北京方面对第三国任何建交的意图，宜尽可能以消极不作为因应。 

　　两岸除在既有的基础上同意对方在自己邦交国设立代表处外，可进一步考虑自己的大使馆和对方之代表处做一定程度的互动。譬如在与大陆有邦交的国家中，台湾所设代表处和中共大使馆保持联结关系，在同时适用于大陆和台湾的事务中，保持和地主国应对的共同立场；对只适用于中国大陆之事务，则由中共大使馆来交涉；对只适用于台湾之事务，则由台湾代表处来处理。但因大陆有建交之便利，故可予台湾代表处与地主国交涉时必要之协助。反之，对与台湾有邦交之国家，中共亦可设代表处，其与中华民国大使馆互动的状况与前同。双方驻外人员可不定时举行座谈或联谊，以相互“通气”，增加瞭解、合作与互信。换言之，双方在第三国的驻外单位各自保持主体性，但又有良好的相互支援关系。 

　　在多边外交方面，中共在联合国及其所属专业组织，以及非属联合国的政府间组织，多设有中国代表团。两岸基于多国外交互信的建立，北京可支持台湾成为观察员，或以争取修改组织章程的方式使台湾成为观察员。另一种方式则是由台湾代表团与大陆代表团共组中国代表团，台湾派驻国际组织之代表团有其主体性，有自己的办公室，只不过在“一个中国”原则下和大陆代表团共属中国代表团的一部分。对可适用于大陆和台湾之事务，双方驻在人员保持一致口径，对只适用大陆者，由大陆驻在人员处理，只适用台湾者，则由台湾驻在人员处理，双方驻在人员间保持良好的联结和互动关系，一如在双边外交架构下的状况一样。至于台湾代表团与大陆代表团之名称则由两岸协商解决 。 (三)军事互信

　　关系两岸和平发展至深且巨的是军事互动，其建立互信的难度比诸外交互信，恐不相上下，甚至有过之而无不及，此与国共历史的恩怨情仇有密切关系。敌意越深的层面，互信建立也越难。但若可以建构互信，自然对和平发展有非常正面的功效。 

　　军事互信机制的建构，可从几个层面思考，首先大陆应撤除海峡对岸飞弹。就现代军事科技而言，撤除对岸飞弹的军事意义不大，最重要的是象征意义，显示大陆不以台湾为攻击标的的一种善意，对建立互信有其正面助益。此外，双方军事演习不以对方为标的，并预先公告，甚至可以相互观摩。双方进行军事交流互访，如军职、军校生、退役将领互访。双方进行海上抗灾、救援经验交换，甚至联合演练，并共同从事海上犯罪打击。两岸两会会谈磋商时，对相关议题可邀双方军事人员加入谈判，以增进彼此瞭解，不论谈判是否有结果。两岸学者、军职人员可共同举办军事互信研讨会，以学术研讨方式就军事互信建构交换意见。台湾进行防御性军购，避免购买具攻击性之军事武器，并建立冲突避免(conflict-averse)取向之海峡行动准则。两岸可考虑合编抗日战争史，以诚实面对史实来弥补过去的历史伤痛。 (四)经济互信

　　经济互信是互信建构中较为容易达成的部分。两岸应创建互利共荣的后ECFA时代，这包括活络两岸出口、吸引外商、陆商来台投资，促进台商赴大陆投资、解决失业问题、大陆不阻挡台湾与他国签FTA、台湾与世界接轨以及两岸迈向国际化。

　　两岸可考虑建立包含两岸四地在内的“中华经济共同体”、推动两岸新兴产业全面合作、扩大两岸产业合作领域、积极发展现代服务业，提升两岸服务业竞争力，在金融服务、农产品物流、网路服务、观光医疗、电信增值服务等领域加强合作，创造两岸服务业新价值，提供更多就业机会，提升人民生活质量。推动两岸科技合作，提高自主创新能力、协助企业加快转型升级及支持两岸企业共同开拓国际市场。 （五）非传统安全互信

　　非传统安全是近年来新兴的国家安全概念，其特色为国际合作。两岸可在卫生安全、气候变迁(抗暖化) 、能源安全、金融安全、社会安全、生态安全、粮食安全等层面与国际接轨，携手合作。合作范围可包括洪涝、地震救援及水资源、粮食、防疫、气候变迁、能源供给、国土利用、金融海啸、毒品、海盗、海陆资源、恐怖主义、公共设施、洗钱等项目。两岸可加强新能源、节能环保产业链优化整合，加强技术、管理人才教育培训的合作。为太阳光电、风力发电、节能环保等产业提供高素质人才，提升两岸新兴产业技术研发与创新能力。两岸应建立新能源、节能环保产业（节能车辆、先进电池、LED照明、光电产业等）交流合作平台。定期举办新能源、节能环保项目合作交流；扩大知识产权(智慧财产权)合作，共同推进产业标准的研究与制定，探索联合组建专利数据库或建立专利许可合作机制；加强两岸氢能领域的资讯交流与学术研讨；研商两岸企业参与全球碳交易市场机制的可行性；建设以低碳排放为特征的产业体系和消费模式。

　　两岸应共同推动环境保护和环保产业发展，促进两岸在发展循环经济、环境污染防治与生态保护、资讯交换、环境监测技术与仪器研制等领域的交流合作。两岸应积极开展应对极端气候的防灾、救灾合作。推动建立气象监测数据、遥感数据的交流平台；开展灾害监测、预警与应急响应的交流合作；通报灾害预警警报，建立定期交流与灾害联防机制；鼓励开展两岸灾害应变及专业救灾人员交流；联合举行应对重大环境威胁的演练；建立重大自然灾害相互救援时的联系协调机制，简化手续，便利两岸专业人员及物资尽速投入救灾。 （六）文教互信

　　两岸文教互信之建构是深化双方互信中相当重要的部分，根据双方共识内容可包括支援制定扩大两岸文化教育交流的政策，继续加强两岸文教交流，推进交流的制度化、规范化，共同传承和弘扬中华文化；鼓励两岸就协商文化、教育交流协议进行规划研究；积极促进两岸在合作编纂中华语文工具书、规范术语和专有名词及建设中华语文云端技术数据库方面获得实质进展；继续鼓励和支援两岸青少年参加形式多样的交流活动；鼓励两岸学生互至对岸学习研修，促进建立两岸高等院校相互招生的联系与协调机制，建立两岸学历学位证件查验及作业平台；积极促进两岸体育交流合作。加强两岸奥委会单项协会和各类体育组织及专业人员的交流；继续推动两岸优秀运动员、教练的交流互访和异地训练；建立出版物交流合作规范，继续扩大出版物贸易和版权贸易。探讨两岸图书批发零售业相关促进政策；采取具体步骤，推动尽快实现两岸媒体互设常驻机构；支援制定促进新闻交流与媒体合作的政策，营造便捷、良好的采访环境；完善两岸广播、影视、出版等业界沟通对话机制，鼓励加强两岸文创、数字内容、音乐产业的交流合作，支援制定两岸合作发展文创产业的规划及相关政策，共同开拓海外文化市场；以及推动落实两岸知识产权保护合作协议，共同维护两岸文化市场秩序，保障两岸业者权益。 （七）政治领道人互信

　　互信之建立除靠制度外，也靠双方领道人个人间的互信，两岸领道人若能彼此相信对方人品性格是值得信赖的，对两岸互信的建构将有很大帮助 。 

　　五、签署和平协议

　　两岸未来若考虑签订和平协议，可将前述“结束敌对状态协议”内容并入和平协议当中，避免迭床架屋，并可将前述两岸互信机制建构的操作内容化为具有法律效益的文字，以充作和平协议的内涵，使能具形化、永续化。和平协议的基本理念即两岸合作，竞争而不斗争，维持现状，不在统独议题上将对方军。和平协议为阶段性，而非终极性协议。若北京与台北认有需要幷且同意，可邀美国作见证，以降低两岸间对未来协议落实之疑虑。 

　　六、结论

　　两岸和平发展的具体内容可归结为三个方面，即结束敌对状态，建立互信机制和签署和平协议。结束敌对状态的最大功能在避免冲突，惟仍与建构持久和平有一段距离。欲达成后项目标，必须透过互信机制的建立，将结束敌对状态协议中的“概念”、“原则”具体化，再将具体化之内容化为两岸和平协议，使其具备法律上之拘束力，方可期其久远。 

　　两岸和平发展是双方共同意愿，但在建构过程中，不免要触及敏感的政治、外交和军事议题，这是难度较高，但也是成败最关键的部分。这当中涉及到各自的内部沟通等问题，故絶非一蹴可几，必须小心谨慎为之。对台湾而言，中华民国宪法的“一中”架构未变，故在前文所述两岸信心建立的程序和内涵方面，没有违宪问题。只因整个和平发展的运作必须双方协商，故不可能将一方意志强加对方身上，这也不合政治现实，故必须透过折衷谈判与妥协来达成协议。只要结果符合对等精神，能保障台海和平，即可达到追求两岸双赢的目标。过度拘泥表象而忽略实质，不仅无助两岸和平发展，也将使台海始终处于不稳定的状态。为我后代子孙着想，掌握时机，以开创性的思考和作为，展现大开大阖的气魄，是有其必要的。   

　　包宗和(台湾大学政治学系教授兼副校长)