一、前言

　　很荣幸有此机会，应中国文化大学社会科学院邵宗海院长邀请，在陈道元人文社会科学讲座中就两岸和平协议事进行专题演讲。毫无疑问的，两岸和平协议应是两岸是否能够长久和平发展的关键性文件，其内容应该如何，值得两岸知识菁英共同探索。

　　近年来，本人在两岸和平协议问题上多有着墨，除了一些文章以外，分别出版了《统合方略》、《剥复之间：两岸核心问题探索》、《一中同表或一中各表》、《两岸政治定位探索》等专书。（读者如果有兴趣，可以至台湾大学图书馆免费全文下载），也办了一些学术研讨会，实际推动两岸和平发展论述。

　　作为一位两岸关系的长期研究者，认为为使两岸关系得以和平稳定发展，两岸有必要签署和平协议，兹将主张简要陈述于后：

　　二、和平协议的性质

　　有学者认为，现阶段谈和平协议，重点应放在和平，而非协议，认为两岸现在已签的每个协议都可视为“广义的和平协议”，都是和解制度化的一部分。但是也有学者认为，所谓和平协议当然具有很高的政治性意义，而不是一般正常情况下签署的具体的事务性、功能性协议（即广义的和平协议）。虽然所有的事务性、功能性协议都跟和平有关，幷且可能为狭义的和平协议铺垫基础，但事务性协议与政治性的和平协议完全不同。

　　我个人认为和平协议应有其特有的内涵。目前所签署的协议，均为事务性质，并刻意不要碰触两岸最在意的“一个中国”内涵问题。缺少政治意涵的事务性协议，即使再多也不能当作是和平协议来看。

　　固然我们可以将目前每一个已经签署的协议均为未来和平协议的基础，但是不能说它们也是和平协议的一部分，或者集未来协议之大成即为和平协议。

　　民进党与有些学者不支持签署和平协议的理由在于他们认为，和平协议可能还是很脆弱的，因而主张不要签署。

　　我想任何人都不会天真的认为只要有了“和平协议”就会天下太平。和平协议如果要能够发挥永久和平的功能，它必须包括两个很重要的内涵：第一、和平协议是以比较公平的方式签定，也就是签署时充分顾及到了彼此的核心原则；第二、和平协议要大家共同维护，而要维护一个和平其实是非常不容易。

　　面对和平协议时，不可以有“反正协议都是脆弱的，所以签不签协议不重要”的心态，也不可以认为条件成熟后，和平就会水到渠成、自然到来。我的看法是：第一、和平是需要努力去创造，而非等待；第二、即使将来有了和平协议，还是要大家努力维护；第三、也是最重要的，即我们是否应该去思索两岸彼此最核心、最在乎的核心原则是什么？也就是“和平协议”本身的性质与两岸的定位是什么？

　　三、两岸和平协议应有其特有定义

　　在讨论问题时，必须先要对相关问题有一个共同的定义。以和平协议来说，如果从国际关系来看，基本上就是和平条约，也就是敌对双方签署的一种约定，主要是用来正式结束战争或武装冲突，而签署者都是双方面的政府。当这个条约签完以后，双方的敌对状态就会结束，而且期待双方的关系能够持续的和平发展。这种和平协议或和平条约，基本上并不是一种独立或统一的合并条约。

　　当我们谈两岸和平协议的时候，首先必须明确它的性质和定位。就国际社会来讲，这种和平协议，大概是处理下列几个问题：一是领土，二是主权，三是治权，也就是对主权、治权和领土问题作一些安排。对于两岸关系而言，和平协议当然不是一个统一的协议，而是在两岸和平发展期间，如何规范两岸的政治定位与走向，以促进两岸认同、维持两岸关系和平发展为目的的一项政治安排。从时序来说，它是一项“中程协议”。

　　所以，我不赞成和平协议还有广义和狭义之分，如果是广义的解释，那就没有讨论意义了。我赞同近几年来两岸在经贸人员交流的努力。两岸的大交流及其成果，为未来的和平协议累积了非常好的互信基础，这种交流将来还要继续深化。但是，未来要有“难易并进”、“政经并行”的做法，易的部分就是继续推动经济文化交流，难的部分就是推动两岸和平协议，两者同时并进，相互声援，而不是一定要等到经济文化交流累积到某个程度，再来推两岸和平协议。

　　谈到和平协议的时候，应该回到传统上的定义。如果把和平协议说成为了和平所签的协议，包括两岸之间交流是和平，经贸交流是和平，文化交流也是和平，但其实真正的和平问题都没有解决，就是主权、治权、两岸定位的问题都没有解决。在两岸定位问题没有解决的情况下，其实其他所有东西都是非常脆弱的，也是高度不信任的。

　　所以，从这个角度来看，“不武制度化”当然是两岸和平协议的一环，但关键在于，我们怎么样达到不武，以及双方面为什么要不武？如果要达到“不武”，两岸一定要在主权和治权上有相当的认识，有共同的表述，即我主张的“一中同表”。只有在这样的基础下才有可能达到不武的制度化。如何达到“不武”，即是和平协议要解决的问题。现在两岸已签的各种协议均无法满足“不武”的条件，因为“不武”涉及主权与领土等最重要的概念。

　　马政府从2008年主张签署和平协议，目前却对和平协议的定义有了不同的注解。如果像有学者为和平协议所做的广义定义，那么和平协议还可以加个变成复数的“s”。如果是这样的话，其实也就不需要“和平协议”了。如此将“和平协议”的定义“散化”，似乎也在传达一个讯息，即政府避免未来四年进入两岸和平协议的政治进程。

　　 两岸现在所签的十多项协议有一个共同点，即两岸均认为这些是事务性协商，尽量不去碰触“一个中国”定义，也不去碰触任何政治的议题。因此，这样的事务性协商，签了再多的协议，也没有办法跨越到政治性议题。可是很明确的，在将来的政治性对话或者和平协议中，最困难处理的就是两岸政治定位的问题，就是我刚才讲的主权跟治权的问题。

　　我不是反对两岸经济文化交流继续往前走，但希望大家不要认为这样的经济文化交流一定会水到渠成以解决两岸政治性的困难，因为这是两个完全不同的概念，经济文化交流有助于两岸未来的政治性交流，但是不能取代或自然溢出（spill over）过渡到政治性交流。让人质疑的是，马政府开始创造出很多说辞或定义，包括广义的和平协议等，好像只是为了不想进行和平协议的对话与谈判。

　　四、目前两岸有关政治定位主张的困境

　　北京的“一国两制”是个统一后的政治安排，而非目前两岸和平发展期的政治定位主张。目前两岸尚未统一，北京迄今又没有一套统一前的两岸政治定位主张。北京目前所坚持的即“两岸同属一中”，“在一个中国原则下什么都可以谈”，并没有清楚地陈述和平发展期的两岸政治定位为何，使得有些台湾人民认为大陆所称的“一个中国”其实就只有“一个中华人民共和国”这个定义，因而对和平协议产生忧虑或设定“十大保证”或“公投同意”等条件。

　　民进党为核心的緑营基本上仍是以“一边一国”的主张来定位两岸关系，以“主权独立”、“2300万人决定未来”做为其论述的主轴。这样的主张做为口号可以，但是在现实政治中几乎不可能实现，如果强行为之，代价将是两岸决裂。北京与华府均不会支持。

　　马政府所代表的国民党主张“一国两区”，但是“一国两区”仅是我政府在内部定位两岸人民关系互动时所使用的法域概念，并非是一种两岸政治定位的主张。由于大陆大、台湾小，两岸“互不承认主权、互不否认治权”的主张，不仅不利于台湾，这种以“互不……”为内涵的主张无法成为两岸政治定位的论述。

　　五、和平协议需以现状为基础

　　一个好的、可运作的和平协议必须符合两岸目前的现状。我们如何怎样来理解两岸的现状呢？我的看法是，两岸的现状包括三点：第一、在主权的方面，目前两岸的现状是，宪法都主张主权涵盖全中国，主权的宣示方面是重迭的；第二、在治权方面，两岸都是一个宪政秩序的主体；第三、在对外权力方面，两岸的确是不对称的。所以在讨论两岸和平现状的时候，必须站在这三个基础之上，把它给确定化。但是，现在问题来了，目前台湾的整个主流论述，在第一点方面已远远开始抛离。

　　比如说，我们讲“九二共识”，其实1992年的共识包括三个非常重要的原则：其一是两岸都坚持一个中国的原则；其二是两岸都谋求国家的统一；第三方面两岸有歧异，即北京方面主张，由于是进行事务性协商，因此“一中不表”，台北方面则主张“一中各表”，即“一个中国的涵义各自表述”。依照《中华民国宪法》，主权涵盖全中国，但是现在马政府的论述，已经变成中华民国是一个主权独立的国家，独立于谁呢？当然不会独立于美国、日本之外，因为没有意义，讲这样的话，其实隐含的主权独立，就是独立于中国大陆之外。

　　这四年来陆委会所作的形象广告，都是在强调要坚持中华民国的主权独立，强调两岸交流不会损害到中华民国主权独立。这种一方面说主权涵盖全中国，一方面又说独立于中国大陆之外的论述，其实在某种概念上已经偏离这个所谓的现状。如果要固定的是这样说法的现状，北京当然不愿意。

　　“主权独立”的说法，基本上是违宪的，这样的论述其实已经违反了真正的“现状”，已经不是在维持现状，而是在破坏现状。我并不反对两岸和平协议就是要把目前的现状加以巩固的说法，但是这个现状之一，不仅包括治权分立，也包括两岸主权为一整体。

　　站在北京的立场，要建立的“互信”自然是指两岸对于“坚持一个中国原则”的互信，而不包括对于“两岸平等并不隶属”的“互信”。北京在处理两岸政治关系时，在实践上可以默认接受台北的治权，但是在宪政层次上则是将台北视为“一个不平等的治权”，甚至不接受中华民国政府存在的事实。北京“一中新三句”，即“世界上只有一个中国，大陆和台湾同属一个中国，中国的主权和领土完整不容分割”，看似两岸可以在“一个中国”内取得相同地位，但是“一国两制”又彰显了“北京是主、台北为从”的宪政观，再加上北京在国际间不断宣示其为“中国唯一合法政府”，间接否定中华民国政府存在的现实，这使得台北所期盼的“两岸平等互不隶属”无法成为北京所能接受的论述。

　　由于北京不能接受台北为一个宪政秩序主体，并独占“一个中国”的论述权、国际法权与政治权，台北方面自然愈来愈偏离“一个中国”，其结果是，两岸虽然有愈来愈深的经贸往来，但是对于“中国”与“中国人”的认同却是愈来愈薄弱。北京独占“一中”，台北不谈“一中”，是目前两岸政治定位难以达到共识的关键，我们可以试从“一中三宪”来解决这个问题。

　　六、以“一中三宪”作为两岸的政治定位

　　两岸关系目前的现状定位应为“整个中国内部的两个宪政秩序主体”，或可简称为“一中两宪”。这里的“一中”指的是“整个中国”，即中华民国与中华人民共和国土地及人口加起来的中国，不是单指中华人民共和国，也不是中华民国。“两宪”指的是在整个中国的土地上幷存着两个治理其居民的宪法。

　　由于台北现在愈来愈不认同“一中”，因此，“一中两宪”中的“一中”可能只是个虚的民族概念（两岸同属一个中华民族），“两宪”也就变成“两个外国”（即“一族两国”）。要解决这个问题，第一、台北方面要认知到，“正视现实”包括“正视一中宪法”的现实，不要让现状再被错误或含混地解释、不容许现状成为永久分离的基础。第二、两岸必须将“一中”从双方的宪法规范，拉高到另一个具有约束力，以使其能够明确与清晰地规范两岸的互动原则之协定或宪法层次，即将“一中”再实体化、再宪法化。这个超越两岸宪法的法律架构，与两岸宪法幷存，将其称之为“第三宪”，这使得两岸在法律架构内，存在着“一中三宪”。处理的方法，就是在两岸未来签订的“和平协定”中明确约束双方对“承诺不分裂整个中国”作出条文式的保证。

　　透过这个有约束力的协定，“一中”对于两岸已不再只是各个宪法的自我约束，而是相互对坚守“一中”的承诺与保证。未来的两岸和平协定，不仅是结束敌对状态、开启两岸关系正常化的一个协定而已，它其实是两岸进入“第三宪”的第一份文件，因此，未来的两岸和平（基础）协定，本身不仅就是第三宪的一部分，而且是基石。

　　七、以“两岸统合”为两岸互动的架构

　　“一中三宪”既明确界定两岸的政治定位关系，也清楚指出两岸应将“第三宪”作为两岸政治合作的目标。我们可以放开眼界来思考，不要把“第三宪”看成是一定要是一部传统的成文宪法，它可以是，也可以不是。就像欧盟在2004年开始推动的欧盟宪法，其实是集过去已签订条约与协定的总和，加以精简补充而得，他们称其为《欧盟宪法条约》，它其实是一部不是宪法的宪法，或称非成文宪法，它本质是条约，但是称它为宪法。欧洲人在追求统合过程中，没有被自己在十七世纪所发明的主权、宪法等形态所局限，进而创造出对宪法名称的新定义。依此逻辑，“欧洲共同体”从煤钢共同体条约签署那一天开始，欧洲就开始了“第N宪”的进程。这个N代表一个数字，是会员国数目加一。

　　欧洲共同体从1950年代起就开始了“主权共储与共享”的工作，一连串的共同体协定、条约，让欧洲联盟迄今愈来愈像一个整体。与欧洲统合“从分到合”的路径，不同的是，两岸迈向第三宪的路径是一开始就应确定彼此的不可分离性，而以合作而非对抗为手段。至于未来两岸关系发展的路线则可参考欧洲统合的精神，依需要而进行，让“整个中国”的内涵愈来愈丰富，第三宪的权威愈来愈大。两岸未来可以透过不同的政治性协定，共同享有原本就是属于两岸全体人民的主权。两岸在文化、货币、身份、经济、安全、国际空间等议题上达成高于两岸管辖权的政策，或搭建高于两岸宪政的共同体。未来的两岸协定就像一根根的支架，涉及政治性的协定是柱梁，事务性的协议是壁墙，当“第三宪”的权威愈来愈高，两岸不就自然成为一体了吗？

　　更重要的是，两岸统合是强化两岸对于“中国”与“中国人”认同的良药，欧洲统合经验显示，透过统合的互动、共同政策的实践、共同体机制的参与，原本是主权独立的欧洲国家，至今已逐渐累积瞭高度的共同体认同，愈来愈多的欧洲国家人民自称是“欧洲人”。两岸原本就是同文同种、同一个国家，只要统合的机制一启动，两岸人民共同获利，累积认同的速度将远远超过欧洲。

　　“两岸平等不对称”是两岸现实的一部分，统合机制正好可以在“平等不对称”的机制下运作。两岸互有所长，各有其短，如何透过共同体的机制，两岸互有所需，各有所取，采长补短、优势互补，是完全可以理性讨论的。

　　八、试拟两岸和平发展基础协定草案

　　基于“一中三宪、两岸统合”的精神，我们建议签署“两岸和平发展基础协定”如下：

　　两岸和平发展基础协定草案

　　协定当事双方

　　认知到整个中国自一九四九年起处于分治状态，但仍同为中华民族一分子之事实；

　　鉴于促进中华民族复兴与整个中国和平繁荣乃两岸人民共同之责任，认识到两岸同属整个中国、双方平等相待是促进和平之基础，也瞭解到建立两岸统合机制是和平发展之基础路径。

　　基于两岸人民的共同利益，同意结束敌对状态，创造两岸合作条件之愿望，爰达成如下协议：

　　第一条两岸承诺不分裂整个中国，共同维其主权领土完整。

　　第二条两岸同意并尊重对方为宪政秩序主体，在平等之基础上发展正常关系。

　　第三条两岸同意不使用武力或以武力威胁对方，完全以和平方式解决双方歧见。

　　第四条两岸决定在双方同意之领域成立共同体，以促进合作关系。

　　第五条两岸同意在国际组织中合作。双方在国际组织之共同出现并不意涵整个中国之分裂，并有责任共同维护中华民族之整体利益。

　　第六条两岸同意互设常设代表处。两岸互设代表机构以及在国际间代表性之地位与方式，将另行商定之。

　　本协定须经双方宪政程序批准，并自换文之日生效。

　　 签署人：

　　 北京中国之政府代表○○○ 台北中国之政府代表○○○

　　有关协定各条之意涵，基于篇幅考虑就不再一一解释，读者有兴趣可以参考本人所着《统合方略》等专书。谢谢大家的参与！

　　张亚中(台湾大学政治学系教授)