义务教育资源的合理配置是实现教育均衡发展的关键环节，关系到我省社会的公平、和谐和稳定，也关系到教育质量的提高以及未来的人力资源质量、创新竞争力和可持续发展。为此，省政府参事黄树森、陈传誉、周克元、高凌飙在室(馆)主要负责同志的带领下，先后到中山市、阳江市和广州增城市进行了调研。调研组实地考察了中山市雍景园小学、三乡光后中心小学、南朗云衢中学、中山纪念中学、石岐竹园小学，阳江市江城区实验小学、江城第一小学、岗列中心小学、第四中学，广州增城市增城实验小学、增城中学、长岭麦韵芳小学、正果中学等12所学校。这些学校既有位于城区的学校，也有位于农村的学校；有条件好的省一级学校，也有一般学校和位于农村的规模很小的学校（如只有300学生的增城长岭麦韵芳小学）。调研组分别在这三个市举行了调研会，参加调研的有这些市分管教育工作的副市长、县财政、教育局的负责人，代表本市不同经济发展水平的镇教育办负责人，代表条件好、中、差的三类不同学校负责人。调研得到有关市主要领导的高度重视，中山市委陈书记和阳江市委林书记都亲自会见调研组并就调研问题发表意见。下面将调研瞭解到的情况以及调研组的看法汇报如下：

　　一、现状和问题

　　在调研所到的三个地方，义务教育都取得了扎实而可喜的发展，教育资源配置不均衡的现象正在逐步得到克服。

　　中山市早在2005年就成为教育强市，2007年全市24个镇区全部成为省级教育强镇区。该市在抓义务教育工作的过程中注意做到“四个到位”、创新“五个机制”、实施“五大工程”。2003-2010年全市投入资金25.8亿，新征土地4139亩，规划调整学校316所，已完成调整277所，建筑面积超过146.7万平方米。新建学校多数位于乡镇，土地资源较丰富，有浓厚的传统文化积淀，乡镇的经济实力雄厚，加上乡镇党政领导的高度重视，对学校改造工程的投入相当积极到位。调整后学校的规模大、校舍标准高、设施齐全，硬件完全不比城区学校差，有的甚至超过城区学校。此外该市在引导民办学校的规范化，提高各类学校的信息化水平，培养大批优秀的农村教师等方面，均取得可喜的成就。

　　阳江市位于粤西、经济欠发达，在财政相对比较困难的情况下，该市采取经费优先、师资优先、待遇优先等“三个优先”的手段，促进教育资源均衡配置。政府对教育的投入逐年增加，妥善解决了农村教师“代转公”的问题，逐渐实现教师工资福利待遇“两相当”，城镇的学校大部分达到规范化的标准要求，

　　各类学校的内涵质量得到较大的提高，教师队伍的整体素质有了较大的改观。

　　增城市于2007年成为教育强市。几年来，教育经费投入逐年增加幷且向农村和山区倾斜，先后投入50多亿元调整了农村小学的布局，大大改善了农村小学的办学条件。对不在城区工作的教师发放津贴，使他们的收入高于城区教师，稳定了农村教师队伍，吸引了一批人才。增城市给因学校调整而离校较远的农村学生发放交通和午餐补贴，解除了3万3千多学生家庭的后顾之忧。

　　尽管各地在义务教育资源均衡配置上都取得了很大成绩，但是由于历史上积累的欠账过多，在实现义务教育资源均衡配置的问题上还存在许多问题，主要有三方面：

　　一是学校的硬件设施，包括校舍、场地和各种设备的配置不均衡。随着“调整学校布局、优化教育资源配置”的政策逐步落实，不管是城市还是农村，学校的硬件设施得到了很大的改善，然而在不同地区，发展非常不均匀。比如在阳江市，地方财政本来就困难，加上在普九和其他种种原因造成的教育负债高达7亿元，进一步增加投入的困难很大。相当一部分山区学校刚完成危房改造，再进行布局调整难度很大。此外，山区居民住地分散，要集中办学就必须办寄宿学校，不仅需要较大的资金投入和人员配置，对年龄小的小学生来说，管理、生活都有较多的问题。目前阳江全市还有200人以下小学520所，占全市小学总数的68%，其中更有222所100人以下的学校。要推进这些学校的硬件设施建设非常困难。由于无法全面均衡地建设好所有学校，该市实际上还是集中力量办好部分基础好的学校，资源配置不均衡的情况依然十分突出。其实，不管是在经济发达的珠三角，还是欠发达的东西两翼，由于在相当长的一段时间内都是集中资源办优质学校，已经在学校之间造成了巨大的资源不平衡，现在如果不向原来薄弱的学校倾斜，他们将永远无法赶上原来资优的学校。

　　二是学校的常规运作经费不均衡。现在从表面上看，义务教育阶段的公用经费都是按统一标准发放，但是许多农村的学校因学生人数少，摊到的经费就非常少，如阳西县的生均公用经费为小学每人每学期175元，初中275元。一位农村小学校长反映，他们学校规模为200人左右，每学期的公用经费总共不足3万5千，要应付报纸订阅费、水电费、校舍维修、教学耗材、安全保卫、会议出差等等各种日常开支，根本就没办法。每学期要超支3千多元。

　　三是学校的师资条件，包括教师的待遇、学习进修机会、发展提高前景和晋升机会的不均衡。教育资源配置不均匀的最大问题更在于软资源配置的不均衡，在于师资力量的不均衡。农村和山区教师的待遇低，如阳江市教师月平均工资的情况为：市属学校4474元，江城区1699元，阳春市为2180元，阳东县1838元，阳西县2135元，海陵区1690元，高新区1556元。县区学校教师收入还不到市属学校的一半，农村教师的工资更低于平均水平，多数仅仅略高于1000元，比饭店的服务员的实际收入还低。加上外出培训学习的机会少，提职晋升的机会也少，留不住人。现有农村教师年龄大，学历低，相当一部分缺乏朝气和事业心。随着农村青壮年劳力外出务工，适龄儿童逐渐减少，农村学校出现较为严重的教师超编现象，更没法补充新教师。阳江市反映已经有6年没有招用新的小学教师，不久将来可能造成农村教师的断档。现有的一些措施，如城里的优秀教师下乡支教，新入职教师先到农村工作若干年等等，都没能从根本上解决问题。广州增城市采取了比较积极的对策，对在农村工作的教师进行补贴，使他们的收入比在城区工作的还要高，部分解决了教师安心农村工作的问题。但教师进修、晋升机会等等，依然无法和城区的学校比较。阳江市地方财政收入有限，要这样做就有很大困难。

　　二、几点建议

　　合理配置教育资源，最基本的是校舍场所和设备器材等硬件设施的合理配置，最重要的是师资队伍建设等软件资源的配置，经费的合理分配则是实现硬件设施和软件资源的合理配置的保障。在广东不同的地区，存在的问题是不同的。在经济发达的地区，硬件设施的配置已经初步达到基本上的均衡，主要的问题是如何实现师资队伍等软件配置的均衡合理。在经济欠发达地区，硬件设施的合理均衡配置还没有实现，师资队伍建设则存在更多更大的问题。通过调研，我们提出几点建议以供参考：

　　（一）强化山区与农村的师资队伍建设

　　第一，推广增城市的做法，由省财政拨出专款对到农村、山区工作的教师进行补贴，使得他们的收入高于在城区工作的教师。

　　第二，给山区和农村的教师更多进修机会。山区和农村的教师，平常和外界交流接触的机会不多，知识老化现象严重，《国家中长期教育发展规划纲要》已经规定要让中小学教师每隔3－5年就有机会脱产进修一段时间。广东省应尽快提出落实国家规划的措施。对于山区和农村的教师，进修期间的费用，包括进修的费用以及请人代课的费用都由政府额外拨款加以解决。

　　第三，国家为加强山区和农村的教师培养工作，已经出台对贫困地区就读师范专业的学生以适当照顾，要求他们毕业后回本地工作的政策。广东省能否也出台类似的政策？

　　第四，教师的编制。我国的师生比（即1名教师平均负责多少名学生）远远低于发达国家，广东省规定的师生比在全国又是处于最低的行列，这样的编制水平只能与低水平的教育发展要求相适应，在今天就很不适应。在山区，农村居民分散、学校规模小，教师总量超编而专业化不足的情况就更为严重。时代发展了，社会对现在的教育要求和期望大为提高，应该考虑修订教师编制的规定。分开不同地区和不同的情况，编制新的师生比例要求。

　　第五关于职称提升。我省中小学教师职称评定中有些条件，特别是其中发表论文的一项对山区和农村的教师特别不利。中小学教师应该以搞好教学为主，能发表论文固然是好事，值得鼓励，但不能成为职称评定的硬条件，或者至少应该有其他等效的替代条件，使大批没有条件在刊物上发表文章而确实教学有方的老师得到晋升的机会。教师的职称评定也不能搞全省统一要求，对山区和农村的教师，应适当降低门槛，让他们看到希望和可能，以激励在山区和农村工作的教师的上进心。

　　（二）采取灵活措施，继续调整学校布局

　　近年来调整学校布局，合并规模过小的学校，对提高农村地区学校硬件设施水平、合理配置教育资源有好的作用，但也存在不少问题需要加以解决，才能有进一步的发展。其一是山区和农村相对地广人稀，即便是对一些小的村校进行撤销和合并，也不可能像平原地区那样集中。到底山区和农村的学校布局要怎么样才合理，需要认真加以调研，不能采取和城区、珠三角一样的办法。其二，布局调整问题多的是经济相对不发达的市、县。目前省里有一部分资金补助，但采取钓鱼式的策略，即当地配套多少，省里根据情况补助多少。结果越是穷的地方越没有可能投入配套，越是没法得到省里的资金。教育和经济不是一回事，搞经济能够比较快地见到回报，教育的回报则要十几年、几十年之后才能见到，而且没有显性的经济效益。不能采用经济刺激的手段来鼓励市、县办教育的积极性，而需要采取诸如列入地方政府考核指标的方式来进行鞭策。对于经济发展落后的市、县，省政府应加大支持的力度，不要附带诸如当地配套多少这类条件，对需要补助的地方切实进行补助，才能在全省范围内逐步缩小义务教育资源配置差距，逐步实现资源配置的相对均衡。

　　（三）切实加大对山区和农村的教育投入

　　尽管各地都在加大对山区和农村的教育投入，但是由于历史上的遗留问题和其他原因，目前对山区和农村教育投入依然严重不足。我国目前的分税制度使得地方的财力十分有限，特别是经济欠发达的县，基本上都是吃饭财政，要增加对教育的投入很困难。应要求中央在教育方面加大返纳的力度，同时加大全省统筹的力度。对贫困地区的教育补助拨款，不宜采用“钓鱼式”的补助办法而应是无条件的。应该把对山区和农村的教育扶持当作和“双转移”一样重要的工作，无条件地增加对山区和农村的教育投入，改变长期以来教育投入不足的情况，全面补回历史上的欠账，才能真正改变山区和农村教育落后的面貌。

　　（四）适当调整捐资办学政策，开拓教育资金来源

　　目前对捐资办学，一刀切不允许和学位挂钩。在经济欠发达的地区，不和学位挂钩，捐资人失去动力，失去一个可观和实在的经费来源。捐资和学位挂钩，会带来一些负面的社会影响，但就是不这样做，这些负面影响照样存在。问题不在是否捐资，而在如何合理分配所得到的资源。如果对捐资得到的资金加以严格管理，大部分（比如80%）用于农村和山区的学校，对教育的积极作用远大于负面影响。是否可以考虑不同的地区采取不同的政策，对经济欠发达地区，在加大政府投入的前提下，适当允许捐资办学和学位挂钩。

　　义务教育资源的均衡合理配置，是一个很复杂的问题。本次调研只能发现一些较为明显的问题，还有一些深层的问题没有暴露出来。实际上，教育资源的完全均衡配置是一种理想的追求，必须随着社会的进步和经济的发展逐步实现，一时难以做到完全的均衡。特别是硬件方面，没有必要超越现实可能去追求过高的标准和絶对的均衡。但是在教师队伍建设方面则应该适度超前，花大力气，加大对欠发达地区的扶持，不然无法迅速提高教育的质量，无法在教育的内涵上实现超越，将永远处于落后状态。因此，在对教育有限的财政投入的支配中，在硬件需求基本满足的情况下，用大的比例投入到学校软件和内涵建设上，而不是动不动就几亿、几十个亿去搞扩大占地面积、建筑面积。在重视城市教育投入的同时，当前更要向农村、山区的基础教育加大财政投入的力度，并保证专款专用。目前，我省发展的不均衡，也表现在教育方面，这已成为制约我省发展的不利因素。改变这种情况，需要有大的决心和投入，不仅是经济上的，还包括文化上、特别是教育上的，相信在省委、省政府的领导下，能够较快地得到改变，取得丰硕的成果。

　　调研组人员：

　　领　队：周　义　广东省人民政府参事室(文史馆)党组书记、主任(馆长)

　　成　员：黄树森　广东省人民政府参事、省批评家协会名誉主席、中山大学客座教授

        　　周克元　广东省人民政府参事、广东医学院院长

        　　陈传誉　广东省人民政府参事、广州市原副市长

        　　高凌飙　广东省人民政府参事、华南师范大学教授

        　　李海春　广东省人民政府参事室参事业务处副处长

　　执笔人：高凌飙

　　2010年10月13日

　　（广东省人民政府参事室文教组）