贾海薇　巩玉涛　朱汉平 

　　不论是要评估具体的某地“新农村建设”工作绩效，还是要进行省内、国内地区间“新农村建设”工作的比较，或是要向发达国家学习借鉴相关经验，都需要创建一个具有国际研究基础、得到国际学术界认可、能动态描述建设成果的新农村建设工作绩效评估指标体系，作为评价、比较、分析的工具。

　　一、国内新农村建设绩效评估体系研究的文献述评

　　 在新农村建设工作全面展开的同时，有关部门与国内学者已经在思考新农村建设绩效评估的问题。

　　 （一）文献综述

　　 2006年中国社科院的蓝皮书《中国新农村建设报告（2006）》将全国新农村建设评价指标体系分为生产发展状况、生活保障状况和文明与环境状况三大类，按照22个指标进行排名，并根据综合指数，将全国31个省、市、自治区（未包括港澳台）分为了五个层次。

　　 重庆市政府推出了“产业发展、生产条件、农民收入、人居环境、农民素质、农村道路、社会事业、农村社保、文明风尚龢民主政治等10个方面的量化指标，并启动了100个新农村建设示范村的建设工作。

　　 北京市房山区的新农村建设创评体系包括农民住房、主导产业、劳动力就业率、医疗参合率、农户购物环境和文化大院建设等内容，并按照总评区分为“初级”、“中级”、“较高级”和“高级”共四个等级。

　　 江苏省兴化市与江苏省发改委宏观经济研究院联合制定的戴南镇社会主义新农村建设量化指标体系，经专家论证成为江苏全省镇级新农村建设评价指标体系的范本。该指标体系涵盖“20字方针”的五个方面，包括粮食自给率、农业科技进步贡献率、农村小城镇人口比重、农村居民恩格尔系数、农村合作医疗养老保险覆盖率等。

　　 湖南省统计局要求各地统计部门改革现有的统计指标体系，把新农村建设量化指标纳入统计范畴，建立统计报表，并在新农村建设综合考评统计指标体系中，特别增加“农业综合开发、农田水利建设、科技兴农、农村综合改革、农产品质量安全体系、自然灾害预警预报体系、动植物防疫体系”的统计指标。

　　 国内学者叶延琼等针对珠江三角洲地区农村发展的特点，构建了以“经济发展、生活水平、社会进步、村庄建设和村庄规划”5个一级指标、13个二级指标、50个三级指标组成的珠江三角洲社会主义新农村建设评价指标体系。

　　 李翠艳对18套全国新农村建设评价指标体系和8套全国各地市以及村的指标体系中的128个指标进行了分析，结合河北省实际情况，构建出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五大方面27个量化指标的河北省新农村建设评价指标体系。

　　朱孔来将社会主义新农村建设的主要构成要素分为环境要素（包括财政支农力度、农村公益事业发展、城乡融合与协调发展等）、基础要素（包括农村经济发展水平、农村社会发展水平等）和效果因素（包括农民幸福程度、农民素质水平等）三大类，并分别构建了村级和县级新农村评价指标体系。

　　 陶然将社会主义新农村建设评价的总目标按农民、农村、农业分为三个方面，体现在农民基本生活、农村经济建设、农村社会事业、农村政治文明等7个子目标系统上，综合概括了人、社会、自然3个方面。

　　霍雨、王腊春对江苏省新农村建设指标体系进行了初步探讨，设定了“经济指标、生活质量、生态环境质量和社会发展”4个一级指标、36个二级指标，并进行了选点评价。

　　曲福田等设定了“经济发展、生活水平、社会进步、社区环境、管理民主”5个一级指标和20个二级指标，对江苏省2006年新农村建设的实现程度进行了总体评价，并对苏南、苏中和苏北三大区域进行了比较研究。

　　李立清、李树德、周亚莉、李忠富、陈文杰、田亚平等学者则分别构建了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”5大方面为一级指标的评价体系，各自选择了不同二级指标。

　　傅金鹏等构建了适合西南民族地区的“经济、政治、文化、社会以及党的建设”的五维度评价。李秀霞等构建了“物质文明、精神文明、制度文明和生态文明四大类文明及地域特色” （4+ X型）评价体系。

　　 冯旭芳等构建了“经济发展指数、社会进步指数、环境建设指数”的三大方面评价体系。张春光等选择“经济发展、社会进步、政治民主、生活质量、环境生态”五个截面构建了22个指标的评价体系。

　　胡本田等构建了由“经济水平、生活质量、人口素质、环境状况、安全保障以及民主管理”六部分的新农村建设评价体系。孙书安等构建了“经济发展、社会发展、生活质量、民主法制建设、资源环境保护”五领域18个二级指标的评价体系。

　　过建春构建了“经济发展指标、人类发展指数、人均拥有固定资产数额、人均占有公共设施情况、福利指数（WI）龢民主管理系数”6领域评价体系。邱晓华提出了五大方面的26项指标的新农村建设评价体系，并对2004年全国新农村建设的现状进行了初步测算。

　　（二）简要评说

　　以上学者在新农村建设工作绩效评价方面做出了有益的探索：有的确定几个评价领域，有的借用了国际或国内颁布的某些标准，有的设计了指标框架，有的尝试了定量计算。总的特点是，各地分别进行了一定程度的探索，还没有形成全国性的统一的评估标准体系。

　　我们认为：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主” 是对农村居民“生活质量”新理想状态的全面描述，既是任务目标，又是工作切入点，以之为思路构建评价指标体系是可行的，但是具体选择要能够体现这五个方面的一级指标及其下属细分指标的工作应该科学化、规范化，指标设计既要考虑数据的可获得性，又要考虑数据的实际价值与新颖性，并应以国内外“社会发展”领域已有的研究为基础，寻求可进行国际横向比较的指标体系，顺应全球化进程对中国发展的要求。于是，具备良好研究基础的“生活质量”指标进入研究视野。

　　二、基于农村居民“生活质量”的新农村建设工作绩效评估体系的探索

　　新农村建设工作的终极目标即为提高农村居民的生活质量，我们对采用“生活质量”指标评估工作绩效，作了初步的探索。

　　（一）探索的重要价值

　　20世纪70年代后，实现进步指标研究（GPI）等揭示：发达国家GDP虽持续增长，但因社会不平等与环境破坏加剧，人们的生活质量却持续下降。阿玛塔尔·森指出：经济发展并不能自然而然地给全体社会成员带来生活质量的改善。之后的大量研究认为：经济发展、社会进步应该体现在公民的全面生活质量的提高。“生活质量”成为总的社会发展进程的标识，成为衡量与评价人口生活状况的重要方法。

　　而且，国际上“生活质量”领域的研究已经比较成熟，发达国家城乡居民生活质量研究已经积累了许多数据，具有很高的理论借鉴价值。采集广东省的数据，在全球化背景下，将广东农村居民的生活质量与不同文化、不同时段、不同国家或不同地区的农村居民生活质量进行比较分析，可以很好地分析研究中国、广东的新农村建设的进展程度与工作成效。将新农村建设工作的绩效评估与建设工作的终极目标结合在一起，可以避免采用一些中间变量作为评价指标而导致测评失真。

　　（二）探索的基本发现

　　在广东省农村政策研究中心的安排下，我们通过对湛江、河源、梅州等地新农村建设的调研，发现广东省新农村建设工作对全国具有很好的示范作用。一方面，发现了有益的经验。广东通过新农村建设的逐步开展，已经初步实现了农业增效、农民增收和农村经济稳步增长，2006年全省农民人均纯收入5009元，2007年为5624元。湛江等地的新农村建设工作已经取得了一些成绩。同时全省县乡管理体制改革、村改居、户籍制度改革等工作已在试点中，这些工作积累了不少成熟、有效的积极经验，对全国有良好的启示作用。另一方面，发现了存在的问题。《中国新农村建设报告》（2006）指出，广东在全国“新农村建设起点总体评价”总排名中为第10，三个分项名次为：生产发展方面第19，生活状况方面第7，文明与环境方面第20。［李佐军：《城乡创新发展蓝皮书·中国新农村建设报告（2006）》，社会科学文献出版社，2006年版。]可见“三农”问题的解决程度与广东省在全国的经济地位并不相称，很多指标不但落后于其它沿海省份，甚至还落后于全国平均水平。“经济状况整体强劲、南部城乡繁荣、东西北部发展滞后、区域间发展很不平衡”的情况与全国的状况惊人的相似！珠江三角洲作为广东省经济发展的核心，建设社会主义新农村仍存在“资源匮乏、规划滞后、产业弱质、生态恶化、体制滞后、管理失效、人才匮乏、教育乏力、文化弱势以及城乡错位”等十大“硬伤”，［叶延琼、章家恩、秦钟：《珠江三角洲社会主义新农村建设评估指标体系及方法探析》，《安徽农业科学》，2008年第8期。]所以广东新农村建设工作中的问题与教训更具为全国提供借鉴的价值。

　　 在湛江、河源、梅州等地的调研中，我们发现各地自然条件不同、资源优势不同、地方政府工作模式不同，但是都通过新农村建设工作，使得当地农村的面貌发生了变化，农民们认为生活质量改善了，对生活的满意度提高了。通过调查，我们发现“生活质量”指标体系不仅可以描述农村居民的生活现状，而且能够反映农村居民在新农村建设进程中的各项生活指标值的前后差，其指标具备很好的灵敏度与反馈力，能够对新农村建设的绩效做出恰当的反映与评价。在对已有研究的文献整理与广东省各地实践调研的基础上，我们认为：“生活质量”具有良好的国际研究基础，基于农村居民“生活质量”评价的社会主义新农村建设绩效评估体系的构建，为衡量全省各地的新农村建设成效提供了一个统一、客观的标准与测评工具，便于量化评价、相互比较，也有利于与发达国家农村建设的不同阶段进行比较，使评估工作能够与国际研究接轨。而我们所作的研究则集中于科学地设计具体的细分指标，使其能够体现中国本土研究的独创性，能够表述中国农村建设的理念，能够通过绩效评估帮助政府准确定位其在新农村建设中的作用与政策选择。

　　三、基于农村居民“生活质量”的新农村建设绩效评估指标体系的建构

　　运用“生活质量”测评作为新农村建设的绩效评估工具，选择“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”作为二级指标进行了尝试，我们构建了图1所示的新农村建设绩效评估的四级指标体系：
（一）“生产发展”领域的第三级细分指标与第四级细分指标

　　 通过指数综合与权重影响分析，我们确定了二级指标“生产发展”领域下的三级指标构成。

　　其中一些三级指标由其下设的四级指标值综合计算而得：

　　 1．农业产业贡献率指数由“县域农业年产值占GDP比重”、“农业人口人均第一产业产值年增长率”、“农村二三产业产值占GDP比重”三个指标综合计算。

　　 2．农业生产现代化程度指数由“农田有效灌溉面积比例”、“每亩农田生产水电消耗数”、“农田生产基础设施完善率”、“农业新产品种植面积比例”、“农产品种植规模化程度”五个指标综合计算。

　　 3．农业劳动力转移指数由“农业劳动力占农村人口比重”、“非农产业劳动力占总人口比重”、“年人口城镇化增长率”三个指标综合计算。

　　（二）“生活宽裕”领域的第三级细分指标与第四级细分指标

　　 通过指数综合与权重影响分析，我们确定了二级指标“生活宽裕”领域下的三级指标构成，如图3所示。

　　其中一些三级指标由其下设的四级指标值综合计算而得：

　　 1．农村居民收入指数由“县域农民人均纯收入与当地人均GDP比”、“县域农民人均纯收入与当地城镇居民可支配收入比”、“当地农民人均纯收入与本省农民平均纯收比入”、“当地农民人均年纯收入与本省城镇居民年可支配收入比”综合计算。

　　2．农村居民住房质量指数由“人均住房面积”与“住房质量合格率”两个指标综合计算。

　　 3．农村居民社会保障综合覆盖率由“农村居民养老保险覆盖率”、“农村居民医疗保险覆盖率”与“农村居民最低生活保障覆盖率”三个细分指标综合计算。

　　 4．农村耐用生活物品拥有率由“农村居民电视拥有率”、“农村居民洗衣机拥有率”、“农村居民冰箱拥有率”、“农村居民空调拥有率”、“农村居民摩托车拥有率”、“农村居民汽车拥有率”、“农村居民电脑拥有量”七个指标综合计算。

　　（三）“乡风文明”领域的第三级细分指标与第四级细分指标

　　 通过指数综合与权重影响分析，我们确定了二级指标“乡风文明”领域下的三级指标构成，如图4所示。

　　其中一些三级指标由其下设的四级指标值综合计算而得：

　　1．社会治安安全指数由“每万人口刑事案件立案数”、“每万人口发生火灾数”综合计算。

　　 2．农村居民受教育程度指数由“农村九年制义务教育普及率”、“农村居民人均受教育水平”、“18岁以下女童在学率”、“小学阶段教育入学率”“初中升高中入学率”、“ 农村中小学教育质量”、“男女高中毕业人数比”七个指标综合计算。

　　 3．文体活动发展指数由“乡镇图书馆覆盖率”、“村级文体设施建设率”、“有线电视入户率”、“计算机普及率”、“文娱活动团体组建率”五个指标综合计算。

　　 4．医疗卫生服务状况指数由“村卫生站设置率”、“乡镇卫生院本科学历医生比例”、“流行病、地方病治疗投资增长率”、“14岁以下儿童安全免疫率”四个指标综合       计算。

　　 5．道德风尚村达标指数由“村文明户比例”、“村鳏寡孤独赡养保障率”、“无黄毒赌达标村比例”三个指标综合计算。

　　（四）“村容整洁”领域的第三级细分指标与第四级细分指标

　　其中三级指标由其下设的四级指标值综合计算而得：

　　1．村容緑化指数由“村地理区域内森林草地覆盖率” 与“农村社区緑地面积覆盖率”综合计算。

　　 2．住宅整洁指数由“农村冲水卫厕达标户比例”、“农村安全沐浴房达标户比例”、“人畜分居达标率”、“安全清洁能源使用达标户比例”、“垃圾污水处理合格村率”五个指标综合计算。

　　 3．农村社区公共卫生指数由“室外道路硬化程度”、“主干街道美化程度”、“生产生活污物无害化集中处理程度”三个指标综合计算。

　　 4．地区内环境污染综合指数由“地区内大气污染指数”、“地区内土壤污染指数”、“地区内水资源污染指数”三个指标综合计算。

　　（五）“管理民主”领域的第三级细分指标

　　 通过指数综合与权重影响分析，我们确定了二级指标“管理民主”领域下的三级指标构成，如图6所示。

　　四、新农村建设工作绩效评估研究的展望

　　以上测评指标构建，只是广东新农村建设绩效评估体系构建的第一步，指标的进一步的遴选、调整与补充、计算方法的选择还要在未来的实地调研中继续探索，直至完成。

　　（一）上述指标体系的应用情况

　　 目前采用这个指标体系，并采用多层次多因素模糊计算的方法，在广东多个地区的试验评估均取得了让人满意的结果，评估值具备很好的因素反映力度与变化能力，地区间的数据比较能够有力地反映修改问题。前国内对于社会主义新农村建设工作的指标体系构建大致可以分三类：描述型指标体系（为政府提供本地新农村建设的基本静态信息）；评价型指标体系（为政府提供新农村建设进程中的变化性信息）；预警型指标体系（为政府提供新农村建设进程的预警性信息）。基于广东调研的这个评价指标体系集合了描述性与评价性的两个功能。

　　 （二）绩效评估研究的努力方向

　　 我们建立的指标体系还需要进一步完善。例如，预警性的能力仍然需要在后续的研究中予以加强与开发；对于一级指标“农村居民生活质量”的分解还可以从“农民生活的基本需求与保障系统”、“自然、经济、社会”人类生活三层面等新角度去设计，其他多角度的指标结构对新农村建设绩效反应度的计算与地区间绩效比较等都需要进一步的研究。本指标体系为县级地方政府评估新农村建设绩效的工具，如果以村为单位，那么评估的视角转换，必然引动测评指标的转变，就需要更进一步研究。

　　 另一方面，新农村建设绩效评估体系的建立只是“新农村建设”理论研究的一个阶段性目标，以之为基础，还可以进行更为重要的研究探索，例如：县乡政府在新农村建设工作中行为的有效性研究、适合国情、省情的县乡政府治理模式研究、基层公共政策与公共产品供给研究、县乡政府机构改革研究等。

　　 （三）绩效评估研究的应用前景

　　 新农村建设将是一项长期工作，探索、总结、再探索、再总结是必经之路。定量的绩效评估体系，可以发挥四方面重要功能：监督促进、比较激励、监控矫正、学习借鉴，为地方政府推进新农村建设的进程提供了科学合理的依据和必要工具，为“三农”问题的政策制定搜集了宝贵数据。

　　 基于农村居民“生活质量”测评的社会主义新农村建设绩效评估体系，将新农村建设工作的绩效评估与建设工作的终极目标紧密地联系在一起，也将广东省、中国的新农村建设工作的绩效评估与发达国家的农村建设绩效评估工作联系起来，使得新农村建设绩效评估工作能够跟上全球化进程的步伐，为广东省省内各地之间、国内各省之间、中国与其他国家之间的新农村建设绩效评估结果的比较分析提供了平台，为国内相关的研究成果获得国际理论界的认可打下了基础。

　　               （作者分别系华南农业大学公共管理学院副教授，讲师，讲师）