吴厚德 

　　一、解放思想首先是领导干部要带头

　　历史上每一次思想大解放，它所要解决的就是消除束缚历史发展的旧意识以及所反映的制度龢利益格局，然后催生出符合生产力发展，代表人民群众利益的思想成果和理论，从而构建一系列合乎历史逻辑的经济制度、社会制度、政治制度和文化制度。要建立这些制度，必须改革妨碍以人为中心的科学发展观那部分利益格局，这首先是领导干部。解放思想，首先是领导干部要带头，要实干，因为“正确的路线确定以后，干部就是决定的因素”。而对于领导干部的最大考验体现在领导干部的政绩考核质量，能不能摆脱既得利益的制约，真正破除“增长方式崇拜”，把全心全意为人民服务作为施政的宗旨，把政绩和人民的福祉挂起钩来，这就是关键。

　　二、实现政绩和人民福祉挂钩

　　实现政绩和人民福祉挂钩，一是要在思想理论上明确政府是怎么来的？它代表谁的利益？当今世界普遍认为政府从根本上来源于人民的授权，代表人民行使公共权力。政府对公共权力的运作，出于宪法条文的规定，按行政法的要求，在明确的范围和责权关系上遵章办事，依法而行。我国政府是人民主权的政府，我国的公共行政权力唯一的来源就是人民。所以，我国政府执政之要在于人民，行事之要在于依法。为了规范政府的行为，宪法和法律必须随时“作用”于政府，形象地说，宪法和法律是齐天大圣孙悟空头上的“紧箍儿”。二是政府的权力必须慎用，必须明确其“边界”。2004年7月1日正式实施的《行政许可法》让政府行为阳光化，政府行事法治化。政府既不能越权，又不能缺位，必须做到有法可依，执法公平，中立和公正，违法必究，其根本上的立足点在于政府活动中，尽最大可能反映民意、体现民主。政府的权力将不再是某些利益集团被动的利益协调者，相反，政府的权力要成为制衡那些可能吞噬人民群众的利益集团的主要力量。因此，在解放思想的旗帜下，我们对立法的出发点、制度设计的落脚点、政绩标准的评估点、公共权力的着力点等方面，都有了调整的现实要求。而这种调整的最终结果，将是更多的权力属于人民，而原先赋予官员的特权将被剥夺殆尽。领导干部在解放思想中最难解决之处就是要从原有的利益格局中摆脱出来，说通俗一点，就是要敢于“革”自己的“命”，一切为了人民。

　　三、明确政府角色定位，转变政府职能

　　改革开放以来，政府未能从根本上随着社会主义市场经济体系的日趋完善而转变职能，政府职能转变滞后，在新一轮思想大解放中，必须正视这个问题，从原来的管制型政府转变为服务型政府。

　　当前政府仍过多地介入了市场的微观层面，在当前已经暴露和正在暴露的各种无序竞争、过度竞争行业中也过多介入，因而政府行政支出成本太高。2003年以来行政管理支出约占财政总支出的比重超过20%，是全世界行政成本最高的国家，行政成本高，加重了人民的负担，相应地降低了人民的生活水平。

　　人民之所以需要一个政府，是因为唯有政府，才有能力用低于市场交易成本龢民间机构的管理成本的方式去构建公共服务体系，行使公共服务职能，从这个意义上说，只有“廉价”才有政府。如果政府的行政成本高于市场交易成本，那政府就没有存在的必要，人们会自己理会自己。因此，政府要摆正自己的位置，明确政府职能，为人民提供公共产品和服务，这与市场调节是不同的，因此，政府与市场的关系要处理好。一个政府职能能否转变，不在于政府节约了多少钱，而在于政府的钱花在什么地方，是否花在人民群众最迫切的需要方面去，比如，教育、医疗、住房等民生三大需要，“三农”问题，农民如何增加收入问题等等。这正是政府转变职能的关键所在。政府不能与企业、老百姓争利，因此，公共需求的全面增长和公共产品、公共服务的缺失是政府要处理的突出的社会问题，政府必须强化它在处理此类问题上的能力和职能。

　　四、对转变政府职能的几点建议

　　（一）政府职能的转变以转变人和人的观念为先，即以人为本。就“规范用人权”来说，要认真吸取安徽省以阜阳为中心的皖北地区近年出现318位因卖官买官而被查处的县委书记的教训。至少从程序上讲，干部任用不再由一个人说了算，在提名、推荐、考察、酝酿、考核、决定等步骤中，群众、信访部门、党委常委都有必要的约束作用。而一个现代治理应当建立在选举的基础上，这不仅合乎治理的道德与理性，也是避免卖官买官的根本办法，因为权力行使的对象是人民，那么人民不应只是被通知、被听取意见，而应当能作出决定，因为一切权力为人民所有，把人民变成权力的主体，是防止权力腐败的根本出路。因此，政府职能转变的出发点首先应着眼于人民。此外，要趁当前公共需求深刻变化之势，将社会矛盾和问题构成的社会压力转变为政府转型的重要推力，促进政府在人事、机构、公共政策、行动运筹、服务中心等方面实现创新举措。当前民生所关注的大事，比如医疗、社会保障、住房、基础教育、高等教育、公共安全等方面的矛盾积重难返，这正是政府职能转变的契机，把公共服务质量定位为政府最实在的考核指标，就能带动政府改革向深度和广度要成果，要效益。

　　（二）积极推进简化政府层次、精简行政队伍，减少各级行政官职。建议将我国现行的五级政府，即中央、省、市、县、乡（镇），合并为三级政府（即中央、省、县），把乡镇政府作为县级政府派出机构，取消市级政府，这是符合十六届五中全会提出的“减少行政级次”的要求的。对政府体制提出的这样的改革建议，主要原因有三：

　　一是确保各级政府能够确立与自己事权相对应的主体税种，使事权与财权相统一。在我们已经取消农业税和农业特产税的基础上，原来五级政府之间的税种划分更为困难，县、乡（镇）政府基本无税可分，特别是乡（镇）政府已无力应付所急需的财力需要。

　　二是在税务、工商、公安、司法实行条条垂直管理和教师工资上划县级管理后，乡（镇）政府也不是一级完整的政府，但完全取消乡（镇）政府也不可取，因为县辖区域大，各级政府难以直接管理农村事务，乡（镇）政府可作为县级政府派出机构。

　　三是市（地）级政府本来就是省级政府派出机构演化而来的，至今也尚未有《宪法》地位，幷且市（地）级政府往往为了本级利益，截留中央和省级政府对县级政府的转移支付，加上市（地）级政府对县级财力的调控能力十分有限，在这种情况下，取消市（地）级政府，有利于省级政府对县级政府财力进行直接调控，可以最大地实现全省范围内公共产品供给的均等化，大大地降低行政体系的运行成本，提高工作效率。

　　（三）加快政府审批改革。我们要把眼光投向世界，大胆学习和借鉴成熟的市场经济国家的做法，凡没有公共资金投入的事项，除涉及公共秩序、公共安全和健康之外，政府就不再审批，这将进一步激活市场因素，有利于市场机制的建立。

　　（四）政府改革的措施要考虑减轻企业和老百姓的税负。关注民生，为民理财，最触动大众情怀的事是减轻税负，这既是对创造财富的主体的尊重与关爱，又是对降低政府运作成本，加快建立公共财政的自我加压。政府宽以待人，严于律己，这就是启动政府改革的公众信心的来源。

　　（五）建立“浪费问责制”。建设节约型社会必须相应建立“浪费问责制”，我们常说，贪污和浪费是极大的犯罪，但从来没有人因浪费而被问责问罪，这也是各种公务浪费有恃无恐、屡禁不止的原因。它既浪费了资金，腐蚀了干部，又失掉民心。有鉴于此，必须以立法的形式，推行国家行政干部节约责任审计制度。只有将资源节约责任纳入行政管理目标责任制，才能变“无责浪费”为“浪费问责”。让国家机关工作人员在公务消费时像花自己的钱那样心疼，从而做到精打细算，为国家节约资金，树立勤俭持“家”的良好美德。

　　（六）政府预算应透明运行和“阳光操作”。市场经济条件下的政府预算，本质上是法律，它是政府年度公共财政收支计划，反映政府活动的范围、方向和政策。各国宪法一般规定，国家预算经立法机关批准公布后便成为法律，是国家的重要立法文件，政府必须不折不扣地贯彻执行，不允许任何逃脱预算约束的财政行为。政府预算通过向社会全面公开、透明运行和“阳光操作”，这在世界上一些法制发达的国家和地区已经成为一种成熟的治理模式。但不能不承认，中国与广东的政府预算只能算是一种软约束，表现在计划项目上的粗线条管理，没有大小分类项目，更没有精细的明细账，不但普通纳税人无从知道自己所缴纳税款如何走向，连一些具有专业知识的人大代表也是看不清其中的内容，更难以进行有效的监督，不利于有关机构和社会公众的核查监督，这有可能给那些心术不正、存心贪污、挪用公款、以公肥私的腐败分子以可乘之机，也给一些单位对超预算乱花钱形成依赖，年年审计年年犯而不以为罪。

　　正是由于我们的政府预算过于粗线条，在现实生活中，人大对政府的具体支出由于时间准备不足，在细节上缺乏认真审查和有效监控手段。而且由于政府提供的计划预审草案内容信息不对称，仅在人大开会有限时间里表决通过，所以即使预算通过后，也还存在政府及财政部门自身突破预算计划的问题，政府对财政支出又拥有过大的自由裁量权，有太大的运作空间，这就为政府某些官员的贪污违法违纪行为埋下伏笔。今年省人大代表针对我国当前财政预算、财政管理与财政监督中存在的问题——公款接待，公费旅游，公车私用等方面进行了揭弊，其中就公车消费一年就大约有4000亿元，有的地方一个小小的科长，甚至都有两三辆公车可用。2004年全国的公款吃喝3700亿元，2006年超过4000亿元。全国640多万公务员与1.35亿贫困人口相比，数量还是很少的，而公务员中，能公款吃喝的也只占一小部分。正是这一小部分，却消耗了数量庞大的国家财政，最终是人民负担加重，降低了人民生活水平。

　　据报导，芬兰中央银行行长某项公务接待，菜单中有一道鹅肝超过了政府的宴请标准，媒体上网查阅菜单后曝光，结果该行长被迫引咎辞职。对照芬兰官员的“鹅肝故事”不能不承认，我国的政府预算只能是一种“软预算”，各种超出预算标准，违反预算管理的开支行为并不罕见，却少有受到像样的追究。

　　政府预算并非仅仅是金钱的问题，它是政府施政哲学最核心的反映，“政府应该怎么做”的另一种表述就是“政府预算应该怎么收支”。然而长期以来，我们的财政注重收入增长而疏于支出管理，如此一来，约束无从变硬，监督亦近于形式。

　　要使政府预算成为强有力的“硬约束”，关键在于建立严格的现代财政预算制度，使预算真正成为年度立法。政府预算一旦经过立法机关批准，就成为政府对立法机关的责任状，政府必须不折不扣地执行，政府及其官员花钱必须严格依据预算，没有预算，一分钱也不能乱花，每一分钱花在何处，都要对立法机关和公众有认真的交代，否则就有可能在媒体上曝光，或者受到立法机关的严厉质询，面临巨大舆论压力和政治压力。政府预算是社会各阶层、人群的利益中枢所在，需要立法、行政、司法等权力主体之间的制衡机制作为保障。

　　

　　2008年3月12日