15年前，依据“一国两制、港人治港、高度自治”的治港方针，制定了一部史无前例的《香港特别行政区基本法》，确定了一种崭新的地方政权组织形式。其中，行政长官在政权体系占据显着重要的位置，被称为“行政主导”体制。《基本法》在港实施已八年有余，行政主导体制经受了考验和挑战。这一在港英时期十分奏效的管理体制在香港回归后为何体现不出当年的效应?分析考察这一问题，对我们认识香港未来政治体制的发展极具启发性。

　　一、香港的“行政主导”性质分析

　　什么是主导?《高级汉语词典》的解释是“统领全局；推动全局发展”。根据这个解释，对于政治权力而言，我们可以从“主”和“导”两个方面来理解。一是这种权力应该是一种主动性的权力，是权力行使的发起者，而不是对其他权力的回应。二是公共决策的最终结果反映了这种权力所体现的意志。

　　行政主导并非法律条文中的正式术语，而是政治、法律学者分析一个国家或地区政治体系中的立法、行政、司法三大权力主体各自地位后做出的一个基本判断，因此，它是个学理概念。就“主”而言，它反映的是在一个国家或地区的宪制权力架构中不同权力的相对主动和被动程度。司法权的行使通常遵循“不告不理”原则，且依据规则作出裁定，因此具有被动性质，故一般不会成为主导性权力。而行政权和立法权则完全不同，两者均需对动态的社会需求作出主动回应，其权力性质的主动性是可以期待的。因此，具有主导性的权力为两种，一种是议会主导或称立法主导，一种是行政主导。相比之下，行政权更易经常主动行使。就“导”而言，立法、行政、司法三种权力都有可能最终“导”向自身想要的结果。也就是说三种权力均不存在谁大谁小的问题，运用得当，三种权力谁也奈何不了谁。

　　英国奉行议会至上原则，但大部分议案由政府提起，因此议会的意志通常也是内阁的意志，即双方的共同意志。在美国，总统的意志和国会的意志既可以不谋而合，也可以相左，但联邦最高法院可以通过行使违宪审查权使自身的意志成为最终结果。可见，“主导”并非“至上”，而要结合两个方面的因素综合考虑。因此，我们可以认为，行政主导是指行政权相对于其他两权特别是立法权而言占优势，公共决策的最终结果主要取决于行政首长及其领导的政府。

　　主导不等于集权，也不等于没有分权。当代国家的主导权力绝大多数是建立在分权的基础上的，甚至可以说没有分权也就无所谓主导，有分权才有谁占主导的问题。在现代民主社会，几乎无一例外是主张分权的。在理论上，分权有三种：纯粹分权，议会至上，分权与制衡相结合，纯粹的分权只是一种制度构想，现实政治实践中幷不存在。议会至上最早是英国奉行的原则，而大部分国家奉行的是分权与制衡相结合，即所谓的三权分立。美国被认为是严格遵循三权分立原则的国家，但同样不是纯粹分权，而是一种分权与制衡的结合。分权与制衡是并存的，但是在权力分立与制衡过程中，权力的配置不可能完全平衡，必然产生某一权力占主导地位的现象。美国行政权力的扩张使政治家们感到了惊恐，他们不时发出“控制官僚”的呼声。②

　　在实际政治运作中，行政能不能发挥主导作用还取决于许多其他因素：如，一个国家或地区的历史及政治文化，领导者的素质和施政绩效，各种政党、政治团体、利益集团对政治系统各权力主体的影响力等，这些均可以对主导权力产生推动或制约作用，特别是政党制度安排，有时可以创造出与表面的宪制安排不一致的权力主导机制。这方面最明显的例子是英国。英国奉行议会至上，内阁只是“选举出来作为执行机构的立法机构的委员会”，“立法机构有很多委员会，但内阁是其中最大的一个”，仅此而已。因此，如果仅仅从宪制架构上看，内阁是从属于议会的。但通过独特的政党制度安排，英国首相由“同辈中的第一人”一跃而为“民选的国王”。内阁议案在议会中极少不能通过，“委任立法”大量出现，议会传统的立法权不断受到侵蚀，议会立法的内容、时间越来越被政府所左右，议员提出法案并最终成为法律的比例不断下降，③实际权力已从议会转移到内阁手中。

　　现在学界普遍存在一种误解，反复强调香港是行政主导体制而不是权力分立体制，似乎行政主导与权力分立必然矛盾，其实不然。三权分立原则产生于分权学说，它是指“政府的各种功能应予以分离的学说”④。对于一个现代资本主义国家而言，三权分立原则是其政治体制的基本原则，只不过权力之间的具体分配各不相同而已。美国被认为是比较严格的三权分立，但法院通过行使司法审查权，使议会最终受制于法院的司法解释，因此从某种意义上说是法院至上⑤。美国的政制被称为总统制，但总统制并不意味着总统至上，甚至也并不意味着就一定是行政主导。18、19世纪的美国基本上是一个国会主导的国家，其后，国会与总统的力量各有消长，到“罗斯福新政”以后，美国基本上走向了行政主导的国家。英国是议会内阁制，议会权力至上，内阁通过控制议会的多数派而取得主导权。而法国是半总统制(或总统议会制)，总统权力大得惊人，但总统领导的内阁却受议会制约。

　　与立法主导或行政主导原则一样，三权分立原则也非宪法的明示规定。就一般标准而言⑥，香港应属于权力分立之政体。香港作为地方政府，其上还有中央政府的权力，但就地方立法、行政、司法三权而言是属于分立的。首先，行政、立法、司法三者之间的任职不是交叉的。行政会议只有少部分成员从立法会中任命，而且行政会议仅仅是行政长官的决策咨询机构。其次，行政长官及政府主要官员和立法会议员分别按不同渠道产生，立法会不能对政府提不信任案，行政长官解散立法会的权力也不会轻易行使。行政长官对法官的任命必须根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐，只要法官不是无力履行职责或行为不检，行政长官不能免去法官职务。即使发生上述两种情况，也必须首先经过法官组成的审议庭的审议。对终审法院的法官和高等法院首席法官的任命或免职，还须征得立法会同意。因此，香港的政治体制是一种权力分立的体制。既非三权合一(如封建君主时期、港英政府时期也基本上是这种体制)，也非议行合一(如中央政府和非特别行政区的地方政府)，只能界定为权力分立体制，不同的只是在地方政府三权之外，香港还有一个中央政府的权力。当然，与美国的严格三权分立体制相比，香港相互配合的一面多一些。但与英国相比，香港的权力分立程度更大，集中表现在英国内阁成员是议会多数党成员，英国议会上议院具有司法职能，权力交叉程度更大。在现代西方国家，无论是立法主导还是行政主导，都是在权力分立基础上的主导，香港也不例外，只强调行政主导而否认权力分立，不符合现代政制的基本原则。正是基于此种考虑，《基本法》在香港特别行政区的政制安排上才作出了“行政机关与立法机关既相互配合又相互制衡”⑦的安排。

　　《基本法》关于香港基本政制安排中，行政主导无疑是立法原意。这主要体现在：第一，在政制地位上，行政权处于优势。《基本法》规定，行政长官既是特别行政区的首长，又是特别行政区政府的首长，既代表特别行政区，又领导特别行政区政府。这是国家对香港特区行政长官的基本定位，从总体上规定了行政长官在香港政治生活中的主导地位。第二，在各项议题的设定上，行政优先于立法。行政长官及其领导的政府向立法会提交法案，议案的范围不受限制并且优先列入议程，而立法会议员个别或联名提出法律草案须不涉及公共开支或政治体制或政府运作，凡涉及政府政策者，在提出前还必须得到行政长官的书面同意。在表决程序方面，政府提出的法案只需简单过半数即可通过，而立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案须按分组计票办法进行。其三，在行政与立法的相互控制(制衡)关系上，行政权处于优势地位。对立法会通过的法案，行政长官可以发回重议，发回的法案须以2／3多数通过，即使再次通过，行政长官如果拒绝签署，在其一任任期内可以解散立法会一次。虽然政府要向立法会负责，但这种负责只是报告工作，对事不对人，立法会无权对政府提出不信任案迫使行政长官或政府高官辞职。行政长官涉嫌有严重违法或渎职行为，立法会通过对行政长官的弹劾案，也还须报请中央人民政府决定。第四，香港的行政主导还表现为，在涉及中央管理的事务及中央与特区关系的事务上，中央政府处于主导地位。集中表现为除国防和外交由中央直接管理外，中央还要求行政长官代表特别行政区对中央政府负责，中央政府对行政长官和主要官员具有实质任命权，全国人大常委会对基本法具有解释权，对其他法律具有备案权等。

　　从以上分析来看，相对于港英统治时期而言，特别行政区的政制是在权力分立基础上的相对行政主导，这种行政主导体制与港英时期港督所享有的行政主导有天壤之别。虽然在《基本法》的制定过程中立法人员出于继续保持行政主导考虑而在对特别行政区不同部门的权力配置上更多地倾向于行政权力，但此时的行政主导仍然无法达致彼时行政主导时权力集中的程度，只能算是在中央政府领导下的以行政长官为首的相对行政主导。而其他两种权力也出现了增长性变化：如立法会的功能和权力就发生了实质性变化；香港终审法院也拥有了终审权。由此可见，特别行政区的行政权力不断没有增长，还出现了相对弱化。

　　需要指出的是，行政主导原则是《基本法》的立法原意，其体现在有关权力配置的相关条文中。行政主导不是行政至上，它所反映的行政权在权力配置中所占的相对优势地位，不存在当行政权与立法权、司法权发生冲突时抽象地认定由谁说了算的问题，而必须依照《基本法》的具体规定来办。可见，行政主导原则和行政与立法相互制衡、相互配合，司法独立原则是相辅相成的。这一点必须讲清楚，否则容易引起一些反建制人士的反感，以为行政主导就是行政权力压制立法、司法权力，甚至破坏法治、破坏司法独立。

　　二、香港“行政主导”运作中面临的困境

　　香港回归以来，面对着非常复杂的局面，亚洲金融危机、非典型性肺炎等突发事件相继而至；失业率长期处于较高水平，经济利益矛盾更加突出；在政治民主化程度提高的同时，政治民主化的诉求越来越高，甚至某种程度的民粹主义有所抬头，再加上特区政府缺乏施政经验，致使香港社会出现政治化泛滥、争拗不断、内耗不休的局面，行政主导在实际运作中陷入困境。

　　1. 政府与政党关系不顺，管治缺乏稳定同盟

　　政党政治是民主政治的核心，而民主政治的体现形式就是选举。港英政府统治时期的大部分时间是不存在所谓民主政治的，也缺乏政党生存的环境。港英统治后期，随着“政改”的推行，特别是应1991年立法局引入部分分区直选议席的需要，政治团体和政党开始出现。香港回归后，《基本法》在香港实施，其中有关部分立法会议员的直选规定对香港政党政治的发展也具有一定的刺激作用。香港经济受亚洲金融危机的冲击而出现的大滑坡使各种社会矛盾高度凝聚，围绕着特区政府的各项政策而展开的争论等因素使政党活动异常活跃，进而形成了所谓“民主派”(或“泛民主派”)与“亲中派”(或“亲政府派”)两大阵营。政府面临的局面是，民主派以反对政府为能事，不按规则“出牌”；亲政府派与政府“亲密度”天然不足，在政府最需要支持时反而疏离，进而使行政主导陷于困境。

　　其实，现代社会，反对党的存在是正常的。如果反对党能科学、理性、建设性地监督政府，就会有利于政治运作保持健康高效。但香港是一个高度多元化的社会，各种价值观在这里的相互碰撞尤为激烈，“一国两制”的实践会有一段相当长时间的磨合期。在磨合期内反对党的活动异常活跃。出现许多非建设性反对的情况。为博取政治资本，反对党甚至不惜“为反对而反对”。因为就争取选民的支持度而言，反对政府的成本往往远低于支持政府的成本。“反对”更容易引起传媒和选民的注意，而“支持者”往往被讥为“保皇党”。这几年，虽然香港各项公共事务总体上仍由政府“掌舵”，但主导舆论和政治议题的实际上是一群“泛民主派”及反建制人士。香港回归以来，特区政府从维护香港的整体利益出发，先后三次主动请求中央释法，而每一次释法行动都被反对派政客闹得沸沸扬扬。政制上的重大议题往往涉及中央和特区关系，在中央释法明确2007／2008年不能实现“双普选”的情况下，反对派政客自知政制议题一时难以取得突破，开始把议题聚焦经济与民生问题来挑战政府的管治权威，这些议题与普通市民利益密切相关，更容易挑动他们的情绪。第三届立法会选举之后，泛民主派在经济民生领域，用社会运动和钻司法程序漏洞的方式，频频向政府发难，范围涉及政府公共政策过程的各个阶段，简直防不胜防。突出表现在2004年下半年以来有关西九龙文娱区计划、红湾半岛以及领汇上市问题等的争拗上。特别是领汇搁置上市事件，不仅令50多万认购股民的利益和香港的整体营商环境受损，而且开创了政客操纵草根市民，通过司法程序成功阻止政府重要施政措施落实的先例。

　　另一方面，亲政府的政党也不愿意与政府靠得太近，出于自身本质属性要求，各政党、政治团体和政治人物不管自己的政治立场如何，为了在政治市场上争取选票，不得不把民意作为优先考虑的因素。除了关于“一国两制”的重大政治议题，爱国爱港政党、政治团体、政治人物对特区政府的经济和民生政策，不能不以其各自代表的阶层或界别利益为依归，由于不能参与执政，也就不能分享政策成功的“光荣”，但却要承受政策失败的“耻辱”，因此他们只愿与政府“同甘”、不愿与政府“共苦”，难以成为“患难之交”。一旦政府民望低落，就会与政府拉开距离，以免城门失火、殃及池鱼，自己给惹一身“臊”。因此，政府与亲政府的政党建立的所谓的“执政联盟”或“管治同盟”并不稳固，从2003年“七一”游行到2004年底“执政联盟”先后三次陷入危机就是明证⑧。

　　2．行政与立法配合不足，紧张关系难以缓解

　　政府的稳定与议会制度密切相关。法国在第四共和国时期，议会各派缺乏共识和稳定多数支持，反对派和中立派的联合可轻易阻碍内阁运作，但又提不出正面解决途径，从而使得政府极不稳定。因此，在第四共和国存在的12年中，内阁竟前后变换了23次之多，其中历时最长的内阁也不满一年半。

　　在香港，立法会不能提出不信任案迫使政府倒台，而行政长官却有权解散立法会，这是维持行政主导的一个重要因素。但是立法会对政府的制衡作用也是很大的，行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案，那么就要解散立法会，这是要冒巨大风险的。因为重选的立法会如以2／3多数通过所争议的原案，那么行政长官要么不得不签署法案，要么辞职，而重选的立法会如继续拒绝通过所争议的财政预算案或其他重要法案，则行政长官只有辞职，而且行政长官在任期内只能解散立法会一次。因此，这项职权一旦行使，在以后的施政过程中就会更加被动。

　　虽然按照《基本法》设计的香港政制框架体现了行政主导原则，但在立法与行政之间既相互制衡、又相互配合的关系中，相互配合的一面在《基本法》中体现得并不多⑨。在行政会议中委任数名立法会议员并不能从根本上解决相互配合的问题，而立法会部分议员由选举委员会产生的情况已经不存在。有人认为，回归后的行政与立法之间出现了“结构性的紧张关系”⑩。这种说法不十分准确。但确也反映了由立法局到立法会而产生的立法体制的根本性变化给行政机关造成了很大压力，而行政机关又没有西方那样的议会多数党的支持，因此行政与立法之间存在一定的紧张关系也是必然的。实行高官问责制以后，问责高官全部进入行政会议，而行政会议中立法会议员和社会人士相对减少，这无疑加剧了行政和立法之间的不协调。

　　3．司法对行政制约不小，施政屡屡受挫

　　相对于立法与行政，司法似乎不会有太多政治斗争和利益之争，但司法人员毕竟不能脱离社会现实，且有自己的政治倾向。《基本法》实施以来，在司法领域出现的争拗不可谓不热闹。

　　香港实行司法独立制度，并且具有独立的终审权，法院在审理案件时可以按照普通法的原则对香港自身制定的法律进行解释，而且根据全国人大的授权，还可以对《基本法》关于香港自治范围内的条款自行解释，在审理案件时对其他条款也可解释。这样，法院就可以通过打“擦边球”的方式，运用自身的解释权作出与政府意图和行政决策不一致的判决，如，1999年就香港居民在内地所生子女的居留权案件的判决。如果不是中央政府在特区政府的提请下果断释法，后果将十分严重。司法权虽在形式上具有被动性质，然其一旦作出的判决与政府(狭义)的意图相左，就会使行政权力处于相当尴尬的境地。在这样一种情况下，如若司法裁定是终审裁定，且终审裁定的结果对特别行政区的利益可能造成某种程度的损害，那么，在特别行政区权力配置架构内是无法得以纠正的。显然，司法权对行政权所构成的制约是不可小视的。

　　三、对香港“行政主导”体制发展的思考

　　行政主导在现代社会是大势所趋，这是由行政权力的性质所决定的。香港作为一个高度开放的自由港和国际贸易、金融中心，其政治、经济和社会环境异常复杂，必须有一个强势政府，一个管治能力低下、长期积弱的政府必然会削弱香港的竞争力。

　　行政主导体制也需要不断丰富和发展以体现与时俱进的精神。“一国两制，港人治港，高度自治”是中央政府对香港作出的一个庄严的政治承诺，其本身就包涵了香港未来的政治发展要依靠香港人自己去创造，也包涵了香港的民主政治会有更大的发展。

　　《基本法》是按照行政主导的指导思想设计香港的政制架构的。与港英统治时期港督集权的绝对行政主导相比，“一国两制”下的香港政治体制是分权基础上的相对行政主导体制。但特区政府要真正成为强势政府。主导香港的各项重要公共政策和公共事务，还需在政治实践中作出探索。因为现实的香港政治体制相对于港英时期而言毕竟发生了一些变化。笔者认为，在这样的情况下，行政长官在香港政治体制中真正发挥主导作用，需处理好以下几个方面：

　　1. 正确对待政党问题

　　政党是现代民主制度运行的重要中介，一个政府能否顺利施政，政党制度安排是一个重要因素。《基本法》设计的政治体制没有涉及到政党在特区政治生活中的地位，这给政党随着民主政治的发展而不断发展创造了空间。基本法制定后，政党在香港的发展已是不可视而不见的事实。处理好政府与政党的关系，获取政党的支持，是确保香港今后维持行政在政治运行中的主导作用的重要一环。

　　从本质属性来讲，政党都有执政、参政要求。立法会议席的开放，满足了政党执掌部分公共权力的要求，但它们仍然是“功能缺失性政党”，不能问鼎公共权力的执行权，使得行政与立法之间的在政治上严重失衡。如果政府不考虑与政党分享行政权，行政立法关系不可能得到缓和，所谓“执政联盟”也不可能真正建立。因此，有限度地回应政党的执政、参政要求，可能是今后香港政治发展的必然选择。

　　但是香港社会各政党或政治团体也必须认同香港在国家中的地位，“高度自治”不是完全自治，不能突破“一国”这个底线。中国是单一制的国家结构，行政长官和特区政府的权力来源于代表国家的中央政府，香港的政党政治必须以“一国”为前提和基础，中央政府对特区行政长官和主要官员有实质任命权，切实保证以爱国者为主体的港人来治理香港，因此香港不可能演变成类似于独立国家的多党轮流执政的政治制度。保持行政长官不隶属于任何政党是有必要的，这有利于行政长官主动灵活施政、避免受代表某一阶层或某一界别利益的政党的纪律和政策主张的约束，有利于保持政策的连续性，也有利于行政长官在对特别行政区负责的同时对中央政府负责。在这个基础上，政府可以有步骤地吸收属于爱国爱港政党和政治团体的人士参与政府的施政，回应他们的执政、参政要求。

　　2. 切实提高政府管治能力

　　从法律条文来分析，《基本法》所设计的香港政治体制，行政权在权力架构中只是略占优势，并不能保证在任何复杂的社会环境中必有一个强势政府。行政主导在实际运作中遭遇的困境就是一个很好的明证。因此，强化行政主导，打造强势政府，提高管治能力与管治威信，是特区政府面临的一项重要任务。

　　《基本法》是香港的宪制性法律，为了适应香港未来发展的需要，在制定的时候不可能对各方面的细节规定得很详细，留下了很多灰色地带。这也是当年小平同志针对《基本法》的制定提出的一项原则。在这些灰色地带，各种政治权力主体可以通过相互博弈创造出合适的政治运作机制，特区政府在基本法的框架下，可以积极行政，拓展施政空间，创造“宪法惯例”，也就是要作出各方认可的“规矩”。

　　提高政府管治能力的重要一环，就是要提高民主决策水平，增加政治协调。曾荫权先生提出要发展“香港特色的民主”〔12〕和“共识政治”〔13〕应是一个很好的思路，也涉足了《基本法》的一个灰色地带。根据曾荫权的管治思路。香港特别行政区将出现一个三层宝塔形的行政架构：行政长官在三位司长尤其是政务司长和财政司长的辅佐下，居于管治架构的最高也是核心位置；行政会议强化“执政联盟”，以确保行政机关得到立法会的稳定支持，同时，减少行政会议的出席人数以提高效率；策略发展委员会连同其他咨询组织构架管治的民意基础。另外，为问责官员设立政务助理，既为有意参政的政党和政团人士提供了出路，又可以通过此途径培养和发现政治人才。这种管治思路吸收了“行政吸纳政治”的合理内核，但不能仅仅认为是走“回头路”，因为特别行政区的政治民主化程度与港英统治时期不可同日而语。当然，它在实施中肯定还会遇到这样那样的问题，效果还有待实践的检验，但其方向是正确的。

　　3．中和立法会的过度政治化因素

　　香港没有执政党，政党在建制内的活动主要体现在立法会中。立法会作为政党和政治团体参与政治的主要场所，其地区直选议席会逐步增加，政治争斗将更加复杂。第三届立法会地区直选议席已达到全部议员的一半，虽然亲政府派占多数席位，但政治争拗并没有减少，反而涉及的范围更广泛。在以后的立法会换届中，如果亲政府政党在立法会中居少数(这是完全有可能的)，政府施政就会更加被动。在未来普选条件下，立法会将是一个更加高度政治化的机构。如果不对其组织架构作适当调整，则立法会的高度政治化与行政机关的非政治化之间的内在张力将长期存在。

　　根据《基本法》的相关规定，立法会最终要达致全面普选的目标。全面普选体现多数的民意，但民主的精义除在于体现多数人的意志外，还必须保护少数人的权利，防止“多数人的暴政”。目前按分区直选和功能组别分别投票选举的办法，既照顾了全体市民的民意又照顾了工商、专业界的要求，体现了均衡参与的原则。而现行立法会的表决程序和办法，对议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案的分组计票机制，在功能上类似于西方议会某些议案或法案需上、下两院分别通过的办法，可以减弱立法会过度政治化对政府施政的掣肘，体现了行政主导原则。

　　但是，立法会最终要实现全面普选，这已经是深入香港社会各界的一个共识，且是基本法已经做出了明确规定的事实。在普选条件下，如何做到社会各界均衡参与是一个很难处理的问题。如果取消功能组别议席，全部按分区直选，将会出现两个后果：一是立法会更加政治化，与行政机关的非政治化的矛盾更加突出。二是立法会的分组计票机制也将自动消失，立法会对政府的制衡作用更加强大，行政主导的运作将更加困难。

　　那么，在坚持全面普选这个目标不变的前提下，要使立法会过于政治化的倾向得以中和，也可以有两个选择：一是保留功能组别议席，每个选民投两票。一票投分区直选候选人，一票投功能组别候选人。这种方法存在的问题是，功能组别本身也会变得更加政治化，对直选议员的中和作用有限。二是将立法会分上、下两院，下议院由分区直选产生，上议院按功能组别分配名额和提名，然后由选民普选产生。上、下两院在分工上应有所区别，如，财政预算案应由下议院通过，人事任免事项由上议院通过即可，而对议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案需经两院分别通过，功能类似于目前的分组计票机制。上、下两院议员任职年限也应有所不同，上议院分批进行改选，任职年限也可以长一些，避免过于短视。这种改组方法比前一种彻底一些，可以减少政党或政客在政治体制内的影响力，平衡下议院过于政治化而产生的纷争，这种办法涉及到修改基本法，难度相对大些。但基本法也不是绝对不能修改，根据《基本法》第159条第4款规定：“本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对香港既定的基本方针政策相抵触”。在不违反这个基本原则的情况下，将来适当时候也可以考虑对《基本法》作适当修改。立法会设上、下两院并不“同中华人民共和国对香港既定的基本方针政策相抵触”，关键要看社会各界在政治上能否认同。

　　注释：

　　①王同亿，高级汉语词典，海南出版社.1996版，第1733页。

　　②参见威廉·F·韦斯特着《控制官僚—制度制约的理论与实践》张定淮译，重庆出版社2001年12月版。

　　③许崇德，王振民，由“议会主导”到“行政主导”——评当代宪法发展的一个趋势．清华大学学报(哲学社会科学版)，1997.12(3).27。

　　④邓正来主编．布莱克维尔政治学百科全书．中国政法大学出版社，1992年版，第695页。

　　⑤张干帆．西方宪政体系(下册．欧洲宪法)．中国政法大学出版社.2001年版．第232页。

　　⑥陆润康在《美国联邦宪法论》(学海出版社，2003)中，根据英国学者韦德和菲利浦的说法提出，要确定立法舆行政之间是否遵循分权原则，必须从以下三个问题上加以推求：(1)是否由相同主人或机关，兼作立法与行政两方面的主体；(2)立法控制行政，遗是行政控制立法；(3)立法与行政机关是否相互执行任务。同样，司法与立法及行政之间的分权，也可从这三个方面加以辨别。

　　⑦(中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社，1986年，第32页。

　　⑧第一次是2003年上旬，主要标志是自由党主席田北俊辞去行政会议；第二次是2003年11月第二届区议会选举之后，主要标志是民建联主席曾钰成突然辞职，民建联公开否认有所谓“执政联盟”存在：第三次在2004年］2月，特区政府的多项重要政策遭到亲政府党派的公开反对。

　　⑨有关行政与立法相互配合在《基本法》中的体现，可参考许崇德先生在《中国人民大学学报》(1997年第6期)上的文章“略论香港特别行政区的政治制度”。

　　⑩宋立功．论行政舆立法的结构性紧张关系．信报财经月刊，2000.275(2)

　　11张定淮.1997—2005：香港管治问题研究(序)，大公报出版，20050

　　12曾荫权：发展香港特色民主．大公报，2005年6月18日A4版

　　13曾荫权：放权分工治港．明报，2005年6月21日A2版

　　14周八骏．管治架构因时制宜的重组．文汇报，2005年6月14日A26版

　　15学者：共识政治走回头路．明报.2005年6月21日A2版

　　(作者张定淮，为深圳大学当代中国政治研究所副所长、教授)