1990年4月，我国正式宣布开发开放上海浦东。随着四年来浦东开发开放的发展，中央对浦东的提法也由“中国改革开放的重点”、“龙头”提高到“作为中国改革开放的标志”。认真学习、借鉴浦东开发开放的经验，对推动我省的改革开放事业具有重大的现实意义。

　　一、对浦东开发开放的总印象

　　从总体上看，浦东的开发开放具有以下特点：

　　（一）大思路。浦东的开发开放，不是一般意义上的引进技术和资金，更不是深圳、珠海经济特区的翻版，而是瞄准“龙头”地位，着力于建设一座二十一世纪的外向型、多功能、现代化的国际大都市，目标是成为国际经济、金融、贸易中心。因此，一开始浦东就确立了“金融先行，贸易兴市，基础铺路，工业（高科技）联动”的战略方针，按“三、二、一”顺序优化产业结构。从近几年的实践看，这一战略已取得明显成效。现在，浦东的金融资产占上海的比重已由1990年的1/20提高到1/5，对外贸易额从1/25提高到1/6，国民生产总值由1/15提高到1/9，这一比重还在逐年提高，浦东发展的目标是到2000年主要经济指标占上海的1/3。

　　（二）高起点。与大思路相适应，浦东的开发开放追求高起点。在城市建设上，实行跨世纪规划，面向未来构建基础设施，注重社会整体功能的开发和社会形态的同步推进。如重点功能小区的陆家嘴金融贸易区的规划设计是集中英、意、法、日五国专家的设计方案，经轮番论证形成。九十年代初，浦东投入了150亿元建设十大基础设施工程，使交通、通信、港口、水电等方面都得到较大的改善，而教育、卫生、环境保护等也得到同步发展。高起点还体现在产业选择上，浦东重点发展第三产业和高新技术产业，“夕阳产业”和污染产业项目一个也不引进。

　　（三）发展快。1993年，浦东新区国民生产总值达164亿元，比1990年增长了1倍，实现了“一年一个样，三年大变样”的目标。今年以来，浦东继续保持了较快的发展势头，预计全年实现国民生产总值260亿元，比1990年翻两番；外贸出口15亿美元，比1990年增长7倍；金融资产600亿元，为1990年的10倍，占上海的1/5；完成工商税收4亿元，比1990年增长4倍。

　　（四）后劲足。一是投资环境不断完善。新的一批基础设施工程，如张杨路拓宽、延安东路隧道复线、新区轴线大道等，已开始建设，浦东新机场也正在积极规划之中。二是投入力度不断加大，按上海1/3的投入在浦东的要求，今后四年，浦东固定资产投资总额预计在1150亿元。三是小区功能开发渐见成效。陆家嘴金融贸易区预计到1995年将有100多幢大楼拔地而起，其中近30幢竣工投入使用；金桥出口加工区目前进区项目已超过200个，吸引投资达26亿美元，到今年底将有80多家高技术含量、高经济效益、高出口比例的企业竣工投产；张江高科技园区则已进入招商阶段，已有10多个高科技项目进区签约；外高桥保税区进区中外企业已超过800家，其中外资企业占70％以上，外商直接投资达23亿美元，区内的保税生产资料交易市场已全面启动。

　　二、推动浦东发展的主要动力

　　（一）特殊的优惠政策及其灵活运用。1990年中央宣布开发开放浦东时给予浦东享有我国经济技术开发区的全部优惠政策和特区的基本优惠政策，另加一些比特区还新的政策。1992年，国务院又给浦东扩大五类项目的审批权限，增加五个方面资金筹措渠道，这些权力和优惠政策集中表现在以下几个方面：（1）允许外国企业在浦东开办百货商店、超级商场等第三产业；（2）允许上海证券交易所为浦东开发自行审批发行人民币股票和B种股票；（3）在浦东外高桥设立中国开放度较大的保税区。在这个区域里，实行免关税、免许可证，允许设立内资、外资国际贸易机构，企业外汇全额留成，各国货币自由流通等特别优惠的政策；（4）允许在整个上海范围内开办外资银行、财务公司、保险公司等金融机构；（5）在浦东新区兴办生产性项目、非生产性项目及企业自营进出口业务等方面，中央给予上海更大的自主审批权。

　　对浦东的优惠政策，上海特别注意用足、用活、用好。他们采取的措施主要是：第一，采用“前店后厂”的方式充分利用浦东政策。如鼓励浦西的大中型企业在浦东设店、开公司、建“窗口”，浦西企业把加工到80％的半成品、初成品移到浦东企业加工增值20％后出口，这样通过浦东“分店”获得贸易出口权、外汇多留权，浦东分店本身还可享受免关税、减免所得税的优惠。第二，鼓励浦东原有的大型国有企业利用浦东政策优势，组建与浦西或外地联营的企业集团，把集团总部和新投资项目放在浦东，注册登记在浦东，以充分享受浦东的销售、经营、税收、上市等有关优惠政策。第三，大力发展外向型项目，以充分用足外汇多留、关税减免、出口权自主的优惠政策。并鼓励有条件的企业设置保税仓库，从事转口贸易和两头在外的加工业、以用好外高桥保税区的特别优惠政策。

　　（二）多元化筹资，高强度投入。到 1993年底 4年间，浦东共投入约600亿元，其中，外商直接投入约 30亿美元，折占1/3，其他2/3为内资投入。今明两年浦东还将投入400－500亿元，到2000年再投入2000亿元，投资的力度很大。浦东拟按 1/3靠外资、2/3靠内资的原则来解决资金来源，并把关健放在内资上。浦东筹集资金的渠道包括银行贷款、股票债券、内联筹资、土地批租、世银和亚银贷款、中央政府借给外汇贷款、上海市政府和浦东政府的预算外收入，通过这些渠道约解决所需资金的70％。此外，上海对浦东的建设资金还从政策上予以支持，包括：（1）浦东新增财政收入留给浦东；（2）浦东土地批租收入全部留用。最近，浦东还拟在高速公路、新机场等新建项目采用BOT方式吸引外资。同时，加强企业的投资责任。

　　（三）建立起高效、精简、统一的行政管理体系。浦东一开始就按“高效、精简、统一”的原则设置适应社会主义市场经济的管理机构，立意新，改革力度大：（1）形成了东西一体，相对独立的管理新体制。浦东新区管委会作为市政府的派出机构，在市政府的直接领导下行使授予的行政管理权力，有利于统一规划，实施东西联动的战略，又有利于浦东开发开放。（2）进行了党政有分有合，政企彻底分开的新尝试。“分”表现在七个职能局作为管委会的机构，独立地依法行政；“合”则表现在一办、一部、一委上。如办公室，新区工委和管委会合设一个。政企按市场经济运作规则分开。（3）建立了精简、统一、高效的新班子。浦东新区作为副省级单位，管委会（包括工委）只有800人编制，不到同类政府的一半。为了保证精简的机构能够高效运作，新区管委会实行了“分、放、转、派”四字方针，分是政企分开，放是明责放权，转是转变职能，派是派出机构，从而保证管委会抓大事、抓重点、抓全局，实现“无为而治”。（4）强化综合部门，实行大系统管理的新模式。如把规划、物价、房产、土地、计划、统计等单位合并成计划局，使其成为宏观调控的中心，统一归口，效率高，又利于平衡；又如把经贸、财贸、协作办、经委等口归为一个口，没有下级单位，职能主要是考虑经济发展政策，既符合政企分开的原则，又切实加强了宏观管理。

　　（四）打“中华牌”，不拘一格吸纳优秀人才。浦东的建设需要大量的人才，浦东大打“中华牌”，力求在最大的范围内不拘一格地吸引优秀人才，为此采取了多条政策措施：一是实行蓝印户口制度，对有单位招聘、有固定住所的人员给一张蓝印户口卡，以消除现行户借制度对人才流动的负面影响；二是设立归国创业投资基金，对到浦东投资的留学生予以资助，以此吸引留学生学成到浦东创业；三是设立人才劳务市场，建立人才资料库，在此基础上按“公开、公平、竞争、择优”的原则，通过公开考试，严格筛选；四是通过高工资政策吸引浦西的优秀人才。目前，浦东的工资无论是机关还是企业都要比浦西高出一个等级。

　　三、几点建议

　　（一）加强对全省经济布局的研究，统一规划，对发展合理定位。上海对浦东的开发开放不是独立进行的，我们看到，其规划的全局观念特别强，功能定位也是紧密联系的，因此，其声势和成效也较大。而我省有的城市发展基本是各自为政，经济布局不太合理，因此导致了一些重复建设，投资效益不够理想。建议省组织力量对全省经济布局认真研究，统筹规划，要用跨世纪的意识与眼光对不同地区、城市的功能进行合理定位，以提高我省的经济成长素质，发挥各地区、各方面的积极性。如建金融中心问题，现在广州、深圳、汕头都提出要建，如果任其自由规划发展，无疑是浪费人力、财力，省宜从基础和辐射能力上统筹研究，做出抉择，加以扶持。又如，现在世界各国兴起建“信息高速公路”热，我国则大力推行“三金”工程，这对广东无疑又是一个机遇。到底我省条件是否成熟，如何选点，都应及早研究，统筹考虑，以免错失机遇。

　　（二）按照政策的适应性特点和要求，用足、用好、用活中央给予我省的优惠政策。中央的优惠政策及对其充分灵活的运用是推动浦东发展的最重要因素，我省在改革开放中先行一步，中央也给予我省许多优惠政策，但对比之下，各地在用足、用好、用活上仍有一定的差距。如我省的深圳、珠海等经济特区和广州、深圳福田、沙头角等保税区在出口、关税减免有许多优惠政策，本来应鼓励我省的大中型企业参与特区建设，分享特区的优惠政策大有文章可做，但没做好这篇文章。建议各特区、保税区应创造条件让省内的企业尽量进入，采取的形式可多种多样，如以“前店后厂”的方式，把后加工程序放在特区以利出口；特区内外的企业联合组建企业集团，登记注册在特区。再如，我省的经济特区有许多优惠政策还没用上，或是中途被变相收回。最近江总书记到特区考察时提出五方面的要求，省和各特区政府应认真进行调查研究，进行新的改革开放探索，重视做好与中央各部委的沟通和协调工作，把特区的现有政策用足用好，并争取中央支持在深圳进行“放开一线、管好二线”的改革，增创特区发展的新优势。

　　（三）建议在特区和省级以上开发区按“精简、统一、高效”的原则进行行政管理体制改革。深圳特区早期的机构是按照“小政府、大社会”的原则来设置的，但由于未割断与旧体制联系的“脐带”，机构越设越细越多，队伍也越来越庞大，改革的产物变成了改革的对象。其他特区和开发区也存在着同样的问题。因此，建议在这次机构改革中，学习借鉴浦东的经验，特别是要根据政企分开的原则，一律不设各类主管局，现在深圳已实现了企业无上级主管单位，珠海、汕头和各开发区也应该做到。同时，要强化综合管理部门，实行大系统的管理模式，特区政府和各开发区管委会要把力量集中放在宏观管理上，把管理的重点放在市场上，要通过发表各种经济参数，通过税收、供地、规划、国有资产管理以及颁布政策等来调控市场，并大力培育市场及市场中的各类中介组织和机构来更好地为企业服务，从而真正地转变政府职能。

　　（本文与他人合作，写于1994年8月）