潘锡堂

　　中共全国人大常委会于去年底在北京举行，众所瞩目的“反分裂国家法”已进入审议的立法程式。尽管该法主旨在于维护“国家主权和领土完整”，未主动提出明确的“统一时间表”，唯以“遏制台独”等“分裂国家行为”为主要目的，为必要时对台湾实施军事行动提供法律依据，势将对未来的美中台关系产生深远的影响。

　　《反分裂国家法》的由来

　　自一九九九年台湾倡议“两国论”以来，中共内部即酝酿制定“统一法”以为反制，迄去年五月中共国务院总理温家宝访英，北京始松口谈及研议中的“统一法”草案，不过并无具体的立法时间表。尤其近一年来两岸关系益形严峻，复以美台互信严重受损、美中关系合作大于竞争，使得美中台关系逐渐倾斜北京而疏离台北。先是去年三二○台湾大选后陈水扁基于“搞定美国，即搞定中共”之考量，透过积极推动军购预算过关及派秘书长邱义仁访美商定五二○就职演说稿等作为，有意修补台湾大选前每况愈下的美台关系。尽管陈水扁的就职演说重申“四不一没有”精神，仍让美国肯定，唯北京还是提前发布措辞强硬的“五一七声明”，显示对扁当局“渐进式台独、言行不一”之高度质疑；中共国台办为淡化美方“肯定之效应”，更于五二三加重批扁之力道。

　　然而，扁当局去中国化、推动法理台独之具体行动，并未有所松缓，包括修改高中历史敎科书、酝酿推动以台湾名义加入联合国。尽管陈水扁先后发布“双十讲话”及“一一一○的十项承诺”，诉求“以九二香港会谈为基础”促成两岸复谈及加紧推动包机协商，甚至呼吁两岸共建军事互信机制，用以回应北京的“五一七声明”，然而由于扁仍拒绝承认“九二共识”，“双十讲话”亦暗藏“独”的玄机，致使不仅中共痛批扁不改“台独”本质，各项倡议毫无意义，连美国国务院亦表态不为扁谈话内容背书。

　　台湾昔日的筹码变成负债

　　迄台湾立委选战激烈开打以后，陈水扁为泛绿过半，不惜竞飙“公投、正名、制宪”议题，使得美、中分别均有或明或暗的因应动作。就美方而言，陈水扁不断抛出“新宪”、“国徽”、“正名”的议题，甚至还喊出“公投‘一个中国’原则”，使得美国国务院正副发言人尚未等北京有所反应即率先在两周内连番跳出来公然质疑台湾领导人悖离“四不”承诺，有必要作出解释；甚至进而表态不支援陈水扁的“正名”，认为这是片面改变台海现状。台湾立委选前数日，由于美方愈来愈忧心陈水扁当局有改变台海现状的可能，而非仅止于选举语言，显见每况愈下的美台关系已成为陈水扁当局操作两岸关系的“负债”而非筹码。尤有甚者，美国副国务卿阿米塔吉更于台湾立委选举前夕接受媒体访谈时，指陈“台湾关系法并未规定美国有义务防卫台湾”、“台湾是中国领土的一部分”，足见美方对扁当局趋近“红线”可能挑衅中共及引发两岸冲突，颇表不以为然。

　　北京对立院过半的泛蓝不寄过高期望

　　至于中共的反应，更是迅雷不及掩耳。尽管台湾立委选举泛蓝过半，出乎大陆一般预料，却为北京所乐见。由于泛蓝在三年前过半，仍无法有效制衡扁当局“去中国化”“渐进式台独”的作为，使得北京对此次泛蓝维持过半能否对两岸关系有正面的影响，仍不能抱持过度乐观的态度。主因在于掌控决策与执行的在于扁当局，泛蓝祇能在法案与预算上予以牵制；复以立委选后，国亲两党龃龉，正酝酿民（进党）亲两党合作；更何况以陈水扁“蛮干”的个性，尽管泛绿不过半，仍可在新立院运用“招降纳叛”或分化离间的手法筹组“国家安定多数联盟”，推动修改公投法之修宪门槛，达到实质制宪的目的。在北京看来，二○○六至二○○八年，已是扁当局多次宣示“公投新宪”的时间表，亦为渐进式迈向“正名、台独”的具体步骤，北京判定扁当局若遇压力与挫折，祇会蛰伏与转进，而不可能退却或放弃终极目标。更糟的是，美方以前宁可相信扁当局此举祇是选举语言，如今却更积极主动跳出来表态不支援甚至反对，往昔扁当局祇要事后向美有效厘清疑虑即可，可以不顾北京之大加挞伐，可是今后如何说服美方进而化解反对的压力，有其一定的难度。

　　北京一举多得

　　由于北京对陈水扁当局的渐行渐远，已失去耐心与信心，尤其是陈水扁在台湾立委选举期间的强力诉求，等同是台独时间表，北京担心任由情势演变下去，陈水扁将逐步走向法理台独，使得两岸一战势必无可避免，乃将研议多时，立足“反独、促统”内涵的“统一法”，抽出其中“反分裂”的部分，既可化被动为主动，“进可攻、退可守”，避免若迟未统一损及威信，又可透过立法过程诉诸公决凝聚内部共识，体现“依法治国”的精神，落实国际视听的合理性及内部的说服性。更何况，最重要的是可使中共享有对“分裂”与“反分裂”界定权的制高点与更大回旋空间，既可让北京在对台问题的解释上有主动权与运作空间，又可掌握对美交涉“进退得宜”的优势。尤其可以片面确立台海互动框架，明确划出“红线”，警告台湾当局切勿误判情势跨越“红线”。北京在具体做法上，同时从国际和两岸启动围堵台独势力。例如：在国际围堵上，从倡议美中共同反独机制、到建构国际反独大联盟之成型；在两岸围堵上，北京已把“反分裂国家法”列入立法日程，对台工作已由政治斗争转向法理斗争阶段。

　　中美共同防独机制逐渐成型

　　北京善用台湾立委选前美台互信濒临破产之契机，及自忖即使泛蓝立委过半仍难以有效牵制泛绿迈向“法理台独”之考量，及时推出“反分裂国家法”进入立法进程，除先声夺人，意在恫吓扁当局“实现台独时间表”的危险性。此外，北京抛出“反分裂”取代“统一”的概念，立足维持现状，相对较为缓和。更何况北京已切入美方对台“忍无可忍”的心态，难怪中共事先知会美方，华府并未表示反对，仅要求中共谨慎行事，可见美中“共同防（反）独”机制已渐成型，扁当局实不可等闲视之。

　　尤其值得注意的是，阿米塔吉不久前除前述谈话，尚包括“台湾问题为美中关系间最大的地雷”、“如果中共对台动武，祇有国会才能宣战”。虽然从语词来加以解读，依据台湾关系法，美国的确仅有义务提供台湾防卫性武器而非协防台湾，更何况依美国宪法规定，宣战权属于国会而非总统，形式上看，阿米塔吉的说法无可厚非。然而实质上，美国宪法所规范的战争权力，总统享有弹性的解释空间，台湾关系法的诠释，亦复如此。可见阿米塔吉选择了对台湾最不利的诠释面，而体现了美国两岸政策“战略模糊”的精神。

　　事实上，从布希总统就任初期誓言“竭尽所能协防台湾”，到前年底陈水扁抛出“防御性公投”以来，美方揭橥其两岸政策“战略清晰”的意涵，唯由于要不时划定“红线”不准两岸任一方逾越雷池，包括“中共不武，台湾不独，任一方不得片面改变台海现状”，却无法有效遏制两岸趋近“红线”的作为，尤令美方疲于奔命，丧失缓冲的回旋时空。迄去年台湾三二○大选后，美国改采“战略模糊”，让两岸均因无法预判美方的反应而不敢动武或独立，从而达到最大的吓阻效果。问题在于，布希政府重采“战略模糊”，可否维持台海现状？然而，在美国眼中，台海现状之界定权操之于华府手中，并非北京或台北片面解释即可，唯未来在中共“反分裂国家法”出炉后，华府与北京势必难免有所谓“现状”界定的主导权之争。

　　值得注意的是，在前述阿米塔吉的访谈披露后，有人以为阿米塔吉即将卸任，其话不必当真。事实上，美国国务院发言人包润石不久前指出，阿米塔吉的前述谈话祇是重申美国的一贯政策，包润石并答覆记者提问，表示“反分裂法”确是美中对话主题。尤其合理的怀疑是，由于中共“反分裂法”重点在于界定“分裂”与对台动武的时机，而阿米塔吉的前述讲话，则对中共“反分裂法”的宣传具有加乘效果。复以阿米塔吉在去年十二月上旬两度与来访的中共副外长戴秉国会谈，类似意涵与时间上的巧合，难免予人美中联手吓阻台独之质疑。其后续效应包括：（一）美方尔后将持续从消极面解释“台湾关系法”，逐渐淡化其对台安全承诺，诉求诸如要国会同意等藉口，从吓阻中共转向被动协防台湾，避免卷入台海冲突；（二）除非扁当局假装不懂阿米塔吉的话，重申中美台关系不变的老调，甚至一意孤行，渐行渐远，否则中共“反分裂法”立法，在美国的影响下，应不致订定得太僵化太严苛。

　　陈云林赴美沟通的效果

　　尤有进者，中共国台办主任陈云林甫结束华府行，先后会晤了即将出任白宫国家安全顾问的哈德利（现为副顾问）及副国务卿阿米塔吉。由于其此行主要任务系就审议中的“反分裂国家法”与美方沟通，寻求美方的认同与支持，业已引起扁当局的高度关注。台湾外交部与陆委会除表示会密切注意情势发展，也会向美方表达反对与抗议中共立法片面改变台海现状。然而，尽速调整政策并研拟因应之道，恐怕更为重要。

　　尽管陈云林此趟华府行，无论会晤哈德利或阿米塔吉，均未把“反分裂国家法”草案让美方过目，也表明该法不会明订解决台湾问题的时间表，亦将模糊处理“红线”问题，而美方仅表达“关切”之意，重申两岸均勿片面改变现状，期盼两岸尽速复谈，显见扁当局不满“反分裂国家法”立法而诉诸国际中共“将片面改变台海稳定和平的现状”的诉求，并未获得美方的认同与声援。最多仅是中共“反分裂法”立法，在美国的影响下，应不致订定得太严苛僵化。

　　台湾的选择

　　至于台湾应如何因应“反分裂法”立法中的美中台最新情势，包括：（一）尽速修补美台互信，改善美台关系：强化对美沟通，不再操作“先损害、再弥补”美台关系，不做让美意外之事，尽速透过朝野协商达成共识，合理通过军购条例与军购预算。（二）尽速促成两岸复谈，改善两岸关系：唯有正面回应“九二共识”，两岸才有恢复对话与协商的机会，透过三通直航及其他攸关民生经济议题的协商，消弭分歧、增进共识，进而打开两岸僵局、共创双赢。（三）唯有提升美台关系，并且改善两岸关系，美中愈走愈近之竞合关系，才不至于损及台湾的权益。

　　然而，值得注意的是，中共正式启动制定“反分裂国家法”的立法程式，引发陈水扁当局的极度不满，陈水扁在元旦祝词即指中共为武力犯台编制一厢情愿的所谓“法理基础”，不仅将片面改变台海和平的现状，也是对于区域稳定与世界和平最大的威胁。台湾陆委会主委吴钊燮日前也针对即将提交三月中共“全国人大”审议的“反分裂国家法”草案表示，该法的立法用意在片面定义台海现状及两岸关系，并以台湾是中国内政问题的概念，要求其他国家不能干涉台湾问题，此举将会改变甚至剥夺美国对两岸关系的定义权，让大陆军方鹰派可自行定义台海现状，自行定义违法的行为，可以进行制裁，甚至是武力攻台，此项立法将导致两岸关系严重倒退，并威胁区域稳定。

　　唯北京认为，“反分裂国家法”并非如有人所言“立法就是为了动武”，不但不意味着战争，更是一部和平法，对维护两岸和平乃至亚太地区稳定均具积极作用。尤其中共把台湾官方与台湾人民作出区隔，诉求“反分裂国家法”决不是针对广大台湾同胞，而是针对极少数搞台独、企图分裂国家的台独分裂势力，等于是把广大台胞与少数支持台独者作出区隔，以利其“争取拉拢、孤立打击”策略之运用。

　　职是之故，尽管陈水扁在元旦祝词重申，将以“缓而不退，稳而不急”的从容态度，稳步筹组“两岸和平发展委员会”，凝聚台湾内部的共识，积极推动并建立两岸和平稳定的互动架构。然而中共“反分裂国家法”的立法已排进三月间“全国人大”的审议日程，业已“箭在弦上，蓄势待发”，已无转圜余地。看来在可预见的未来，陈水扁不仅想要重拾美国的信任，有其一定的难度，重复运用“先挑战、再修补”美台互信之策略，已无操作的空间，尤其要解套两岸僵局，除放弃法理台独路线及接受“九二共识”，恐已无其他选择。

　　(原载《中国评论》二○○五年二月号，作者系台湾淡江大学中国大陆研究所敎授，海峡两岸学术文化交流协会副理事长）