广东省委和广东省人民政府《关于加快发展海洋经济的决定》（2004年2月19日，以下简称《决定》），提出开发广东海洋经济的宏伟规划，要求到2010年将我省建成海洋经济强省。这个决定是非常令人鼓舞的。我省是一个海洋大省，但长期以来，海洋经济发展滞后：海洋产品档次不高，市场经济能力较弱，距离强省仍有很大的距离。我省的地理条件和自然条件本来是相当好的，但沿岸污染度居全国第二，鱼源濒于枯竭，安全事故频频发生。海洋秩序紊乱。《决定》提出实施科教兴海、外向带动、区域协调、可持续发展的战略，这当然是非常重要的措施，但是如果不把海域秩序治理好，这些目标的实现是没有保障的。笔者认为：开发海洋，首先要把海洋治好。治好海洋，还是要做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。近年来海洋秩序有了改善，但“依法治海”仍然是实现发展海洋战略规划的首要问题。

　　一、提高法律意识，认真学习贯彻海洋法

　　“开发海洋”应依照的法律就是国家颁布的涉海法律，地方政府制定的大量地方性涉海法规，以及已对我国生效的《联合国海洋法公约》。总的说来就是适用海洋法。自1958年以来，我国已颁布了一系列重要的涉海法律，对海域的管理龢利用、海洋环境保护、渔业养护与开发、海上安全的维护等方面，特别是对各海域的使用都有了详细的规定。如果这些规定得到完全实施，海洋环境和海洋秩序早就有条不紊，海洋经济可以得到更大的发展。但遗憾的是，从渤海到广东，海域都是污染成灾，鱼源亏损，海上事故屡屡发生，更使人痛心的是从东海到南海，我国的海洋权益常常受到侵害。原因是没有很好依法治好海洋。不是无法可依，而是执法不力。例如污染问题，《海洋环境保护法》早就规定海岸工程、开发设施、排污倾倒均不得损害海洋环境，违者要追究法律责任。但排污、泄油、漏油，污染一直是我国沿海的严重灾难。执法不力主要是由于执法部门或执法人员缺乏法律意识，尤其是对海洋的法律秩序没有足够的认识。他们片面追求经济效益，不惜牺牲海洋环境。例如渔业，盲目发展渔船，使用过酷的捕捞方法，以为海洋真是“取之不尽，用之不竭”，结果捕捞能力超过了鱼类的增长力，导致鱼源枯竭。省的开发规划主要是涉及内水和领海两个沿岸海域。内水和领海是国家的领土，开发当然是依照我国的法律进行，不过这海域也是海洋的一部分，我们须要遵守传统的国际习惯法规则和《海洋法公约》的条约义务。从内水到公海都是海洋，海洋上的各个海域，只有功能上的区别，我国颁布的《海洋功能区划》已明确规定了我国在管辖海域上的功能和职责。各海域的功能不同，但彼此互相影响和互相干扰。不论在哪个海域上作业，首先要认识该海域的法律地位，即本国在该海域上的法律权利和义务。譬如我们在内水围海造田，兴建港口工程，进行开发项目，既要考虑是否符合国家的法律和政策，也要考虑会不会对海洋环境和生态造成有害的影响。同时对于海洋上发生的事件（如严重的海损事故或污染事故）也要密切监视会不会对我国的水域造成损害。海洋环境、海上安全和海上秩序，是没有严格的地理界限的。国内行为会导致国家的国际责任，国际事件会影响或威胁到国内的秩序和安全。在国家的海洋领土作业，或在国家管辖范围内的海域作业，都必须遵守《海洋法公约》规定的义务，例如应公布本国的领海基线，应将其沿岸的危险情况妥为公布，应管好200海里专属经济区的渔业资源，如果沿岸国过度捕捞，损害鱼源或损害国际保护的海洋野生动物，国家就要对此承担责任。因此，从事海洋开发，必须处处从法律考虑，依法审批项目，依法监管海上作业，依法处理违法行为。

　　要做到依法，一要提高法律意识；二要加强海洋法研究。海洋经济发达的国家或地区，都非常重视海洋法的研究。青岛的中国海洋大学、福建的厦门大学都设有实力强大的海洋法研究所，为我国完善海洋立法和适用海洋法做了大量工作，我省的海洋研究部门，几乎只限于研究海洋科学技术，连湛江的海洋大学也没有专门研究海洋法的机构。这对于一个“海洋强省”来说，是极不大相称的。笔者建议我省建立一个独立的“海洋法研究所”，把广东所有研究海洋法的人才集中起来，加强海洋法的研究，为我省的依法治海发挥法律的作用，这是海洋强省所不可缺少的力量。

　　二、完善管理机制，加强执法力度

　　海洋的管理有两个重要环节，一是审批，二是监督。海域使用的申请，开发项目的申请，捕鱼许可证的申请，都须要各级负责部门批准，陆源污染的控制，船舶污染的控制，海上秩序的维持，捕鱼规章的执行，都要由有关部门监督管理。长期以来，我国的海洋管理实行的是“行业分工，上下分管”的体制。渔业、海洋工业、海运、环保、治安、旅游，……按照行业属性分管，也是有必要的，但随着海洋经济的发展，涉海行业越来越多，相关联的行业有必要联合或者统一起来，不然就会政出多门，各行其是。管工业的不顾渔业，管旅游的不顾环境，其结果是导致资源开发的无序状态。海洋的管理，我国过去是由国家海洋局及其派出机构负责，沿海省、市只负责开发，不能实施有效的管理职能，后来改为在国家领导下由中央与地方相结合分级管理海洋事务的新体制。中央、省、市、县各级海监都行使检察职能，但职责划分尚不够清楚。沿岸海域是地方的管辖范围，也是地方开发项目密集的地区，由地方负责管是顺理成章的，领海以外的海域通常都涉及与相邻和相向国家的关系，由国家负责处理是比较合适的。但实际上，在领海甚至在内水发生的事情，也会引起国际纠纷，例如外国船舶在遇到不可抗力时能不能进入内水，外国军舰能不能无害通过领海，这些问题都要由国家出面解决。在领海内，地方的警察船可以对违法的外国船舶实行紧追，可以一直追到公海然后进行处理。如果一超出领海就要改由国家一级的船舶处理，那就不符合紧追的原则了。因此审批权的执行可以分级实施，监察权就不容易严格区分。开发与监管截然分开，效果不好，中央和地方分级管理，也会导致执行上的困难。为了及时和更有效地执行国家法律，管理体制仍有进一步改进之必要。笔者认为，实施海洋经济开发战略规划，中央有统一的海洋管理部门，统管各涉海行业的审批和监督，各省市也要分级设统一的海洋管理机构，在中央海洋管理部门的直接领导下分级行使管理和监察职能，实行行业结合、上下结合的体制，可能有利于职能的实施。山东等省目前将海洋检查和渔业管理合二为一，在海洋探索和执法方面取得较好的效果。

　　为了加强执法力度，相邻市县的执法部门要加强协作，必要时可建立联合执法队伍，以加强执法力量。对领海以外海域的执法工作，也要加强省际之间的协作，去年12月，粤、闽、桂、琼四省签订边防协作协议，加强省际协作，组织联合力量，这对于打击海上违法活动、维护海洋秩序是非常必要的。广东面向国际争端最多的南海，如果没有强大的海军作后盾，问题是不容易得到解决的。

　　三、立足海岸，放眼海洋，维护国家的海洋权益

　　我国是海洋大国，我省是海洋大省。我省的海岸线占了全国海岸线的六分之一。沿岸除了地貌有利、资源丰富之外，还面对着一个一望无际的南海。南海是我国毗邻的四个半闭海中最大的一个。南海面积有353万平方公里，归我国管辖的海域有210万平方公里，占南海面积的三分之二。作为一个海洋大省，我省的海洋开发规划不能只限于沿海地带，应该放眼海洋。我国虽然海岸线很长，但人均海洋国土面积较小。近岸可利用的资源已经不是那么丰富了。近年来虽然有所改善，但生态的改变不是短时间所能奏效的。我省应该面向南海，将南海列入我省开发的空间。南海水深面阔，资源丰富，具有可持续发展的潜力。在我国管辖的海域为一系列岛礁环绕，其中包括我国的南沙、西沙、中沙和东沙四组群岛。岛礁下面还有丰富的油气资源和矿物资源。根据《海洋法公约》，开发专属经济区和大陆架上的资源是沿海国的主权权利。不过，南海是一个充满争议的海洋，开发的难度较大。由于相邻和相向国家都宣布了200海里专属经济区和在海底单方面划出了开发区，界线互有重叠，而且都靠近我国的“断续边界线”。他们都争着开发沉积层的油气资源和深海鱼源，我国渔船在南海捕鱼，常常受到越南和菲律宾等邻国的侵害，我国的合法权益屡受侵犯。为了维护国家主权和人民的人身安全龢利益，我省必须加强海防力量，维持南海的安全。

　　我国已宣布了专属经济区和大陆架，根据《海洋法公约》，在专属经济区内，我国对海洋生物资源的养护与管理和对非生物资源的勘探与开发，享有主权权利，对区内的人工岛屿、设施和结构的建造与使用、对海洋科学研究、对海洋环境的保护和保全享有管辖权。这个管辖权是专属性的。大陆架上的资源开发是沿岸国的主权权利，即使沿岸国没有明示宣告大陆架的延伸范围，这权利也是不容侵犯的。为了实现我省的海洋开发规划，谨提出几点建议：

　　一、加快现代渔港经济区的建设，以带动整个渔业产业，把渔港经济区作为向外海开发的基地。制定渔港经济区管理条例，依法行使管理及监察职能。

　　二、加强外海开发，利用渔船队和捕捞能力的优势，发展远洋渔业和深海渔业。开发外海矿砂、油气、石油等非生物资源。开发海洋景点，发展海洋旅游业。制定我省利用和管理专属经济区的海洋功能区划使用规则，依法管好专属经济区的资源开发与养护、海洋航行秩序、海洋环境保护、海洋科学研究，并对区内的岛屿、工业设施行使专属管辖权。

　　三、检查我国的海洋立法和实践还有哪些不完全符合《海洋法公约》要求的地方，公布沿岸领海基线图，具体标明我国领海和专属经济区的外界，便于在海上进行执法活动。

　　四、我省和海南省、广西省组织联合的海监队伍，以我国强大的海军为后盾，加强在南海的执法和保护职能，保护我国渔民的利益和安全，对经过我国专属经济区时违反我国法律的外国船舶行使管辖权，必要时将争端提交联合国国际海洋法法庭解决，利用法律程序维护国家的海洋权利。

　　根据《全国海洋功能区划》，海洋的开发必须处理好开发和保护的关系，在保护中发展、在发展中保护，是一个基本的原则。依法治理海洋，是发展海洋经济的法律保障。

　　（2004年7月5日）