在城市化、市场化的大趋势下，如何克服行政区经济属性，而向市场经济更进一步，推动珠三角大城市群的健康发育，佛山提出“2+5”组团的总体规划，即2个百万人口以上城市与5个50万人口中心城市的格局，突破传统行政边界，这无疑是顺应时代要求的大胆举措，具有前沿性、普遍性意义。为此，我们省政府参事、省珠江文化研究会的专家，对此作了调研，为完善该方案提出以下建言。

　　一、意义与作用

　　对规划的解读，我们认为大城市群的形成，是今天中国现代化中一个不可逆转的走势，是中国经济持续高速增长的必然结果。因此，大城市群的定位、建设，包括规划，面临着一系列重大的挑战。对于人口集聚最大、密度最高的中国大城市群而言，其布局、分工、合作与竞争，不仅决定了21世纪中国命运，同样，也决定整个世界政治经济的格局。

　　珠江三角洲城市群，无疑是今天与未来，中国经济发展最快的地方，加上以上海为中心的长三角城市群，成为中国GDP大半增长的所在地。由于市场发育，前者比后者更早得多、强得多，因此，前者城市群建设与发展，更具有示范性。珠三角城市群的基本格局，是形成了广州——香港这样一个轴心，其间作为特区两重关口，已日益淡化及突破，内地与深圳的“边界”，现已基本形同虚设，而广东与香港的“边界”，已在向上世纪50年代的形式“回归”，所以，把广州——香港视为珠三角大城市群的轴心，在打破关口限制之际，当是可以确立了的。这一情势正是意味着市场化的推进，而行政区域经济属性的后退。珠三角大城市群的形成，正是在打破这种行政区经济格局中健康发育。

　　这是所有人业已看到的珠三角城市群的大格局，广州——深圳——香港，一道又一道行政边界或关口的打破或淡化，市场的力量在推动着这种格局的演绎。

　　其实，从这一演绎中，我们更清晰地看到，珠三角大城市群在迅速崛起之际，首先涉及到的便是行政区划分的问题。我们且按下内地香港这一“两种体制”下不同的行政格局不谈，仅就珠三角腹地的行政区划分而言，我们就会发现，其中有诸多的不合理因素。而这些不合理因素，正是阻碍中国城市群经济健康发展形成的瓶颈。如广州与佛山，又如佛山属下的几个区的关系，等等。不合理的行政区划分与行政分工体系，使各级行政对区划内经济活动干预太大、太多，从而令各行政区划内经济各行其是，这一来，地区经济便呈现强烈的行政区经济的属性而非市场经济属性。随着通勤圈、购物圈、产业分工及物流的变化与扩充，这一行政区经济，对资源的有效配置、对城市群的形成所造成的阻碍，已相当显着，且日益严重，可以说，这在我们珠三角地区已经显示得够充分的了。

　　有人称，未来的竞争，将是文化的竞争。那么，在今天，也已在越出企业竞争、技术竞争，如何形成真正有竞争优势的社会机制，打破行政区经济的问题便突显了出来。而这，正是当今珠三角大城市群规划中所遇到的最严峻的挑战。

　　珠三角大城市群，首先讲的是广州——香港轴心，这在前边已提及了，而后，则是广州——深圳——珠海作为珠三角中心城市的格局。再往下，进一步深入下去，便是在这样一个大城市群中卫星城的问题，也就是：轴心城市——中心城市——卫星城市这样三个层次上优化组合的布局，如何淡化或打破行政边界，按照市场规律予以整合、调节乃至重建，以尽早形成一套适应向知识经济发展转型的社会机制，可谓当务之急。

　　这也是城市化、市场化发展到相应阶段的历史诉求。

　　为此，年初，佛山市作出了其“2+5”的组团格局的城市总体规划(2004—2020)，其要旨是打破现有行政界限条件下设立区域性中心与地方性中心。“2”则为这两个中心，分别为禅城组团及顺德大良容桂组团。前者为中心组团，跨越佛山禅城区、南海区次中心区和顺德区主要的两个中心镇。“5”为地方性中心，分别为西南(三水城区)组团、西江组团、大沥盐步组团、狮山组团和龙江九江组团。所以统称为“2+5”规划，所有组团均基于完整的大佛山概念运作，具有明显的跨行政地域特征。“2+5”，其目的在于突破传统的行政边界，空间资源的优化配置、产业合理分工布局、大型公共设施的高效利用。这一尝试，无疑是大胆的、富于创新性的，也是符合当前珠三角城市化、市场化的现实的。给当前城市化进程提供了不少可喜的、有益的、富有积极意义的参照以及信息，并触及到了社会机制转型中若干深层次的问题。

　　如此大胆的举措，从概念规划的制订，到规划纲要的出台，仅半年的时间，可见有关部门做了大量的调研与论证工作，这也是适应珠三角市场经济高速发展的需要，也为周边区域提供了一个不俗的样板。

　　这一“2+5”组团的创新意义，理论效应这里就不多说了，上边的阐述也已大致对此作出了概括，现在，着重谈其现实效应，以及如何进一步完善，使之切实可行。毕竟，做好了，能大大推进城市化、市场化，改变行政经济乃至权力经济的弊端，做不好，在这复杂、艰难转型过程中，亦可能重演权力干预市场的混乱局面，走回头路。

　　这就意味着，不能仅仅依靠自上而下的行政命令，而是要遵循市场经济的客观规律，顺应珠江三角洲城市群形成的历史必然，因势利导。所谓“势”，近20多年来，从“四小虎”发轫的珠三角经济腾飞的成功经验而言，无疑是市场化运作而非行政干预，远则指2000多年海上丝绸之路给珠三角带来的历史底气与活力，特别是发达的商品意识。没有这些，很难设想珠三角在这20年的异军突起。

　　沿着这一思路，我们不难意识到，当今作为珠三角的地方经济基础，是业已在历史上形成的县、镇的格局。尤其是作为最基层的镇，不少是商品市场的发育所造就的，如同中国历史上的山西票号、广州十三行、上海南京路以及众多商埠中的珠玑巷等，未必就是事先规划好的，每每是自我发育而成，即便在古代中国这样一个封建集权的国家，也未可完全左右得了这样的商贸通衢或金融业的兴衰，这均是历史地形成的，当顺应这样的历史之“势”。

　　为此，就在珠三角“组团”之际，中央宣布了国家的重点镇，广东也宣布了省的中心镇，这并非巧合，而是同时朝一个目标努力的“不谋而合”。我们从国家重点镇的格局可以看出，以广东为例，相当一部分是与县城区所在的镇是重合的，如怀集的怀城镇、斗门的斗门镇、龙门的龙城镇等等，因为县的经济文化中心正在这些地方。但更多的，则是经济文化上均相对突出的，如顺德的龙江镇(历史上有“两龙不认顺”一说)、北滘镇、南海的西樵、里水镇……等等。省里的中心镇，也同样如此而已。为此，国家建设部、发改委、民政部、国土资源部、农业部、科技部联合公布全国重点镇名单的通知上称：“全国重点镇是当地县域经济的中心，承担着加快城镇化进程和带动周围农村地区发展的任务。”也就是说，它们是城市化、市场化的历史产物，所以，通知要求“各地区各部门要加强科学规划、指导和监督全国重点镇严格按照规划进行建设，推进制度创新、积极消除不利于城镇发展的体制和政策障碍，”最后，则提出了全国重点镇当成为“规模适度、布局合理、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心”，而“具备条件的要发展成为带动能力更强的小城市，便全国城镇化水平有一个明显的提高”。

　　这些指导性的语言，与当今珠三角“组团”的宗旨，可以说也一样是不谋而合的。

　　既然国家重点镇、省中心镇，尤其在商品经济最发达的珠三角是顺历史之势而形成的，那么，在这次重新洗牌的“组团”中，其中心及重点作用也应更加突出。这应该是不庸置疑的。

　　二、具体建议

　　从宏观的广州——香港轴心，到组团中的国家重点镇、省中心镇的布局，当中有不少新问题值得探索，这里，我们仅就组团中遇到的几个问题提出我们的建议。

　　1.任何规划，包括佛山“2+5”的组团规划，当有一个宏观视野，服从广州——香港轴心及广州——深圳——珠海中心的珠三角大城市群格局，不要只着眼自己的一小块地方，又造成行政经济的樊篱，过于短视、近视，这当是一个总纲。

　　2.处理好组团与中心镇的关系。无疑，任何组团都不应当削弱乃至取消国家重点镇、省中心镇的作用，相反应当加强它们，幷且增大其辐射范围。在珠江三角洲，由于历史原因，这些重点镇、中心镇，大都是经济发展的产物，而非政治、军事的依托，所以在向市场经济转型的今天，只能顺应“看不见的手”，维护历史上已产生的商埠、制造业中心所在的重点镇，并突出其中作用。因为组团中涉及到若干个镇乃至各区，都想当头，各有各的道理，各有各的利益，很难理智地服从合乎科学的布局，这就很容易削弱其中中心镇的龙头地位以及辐射作用，而上级部门又不得不在行政上各自加以安抚，摆平，结果成了多中心即无中心，反而破坏了本来顺应的经济格局，国家对重点镇的倾斜政策也不能得到落实，更无法摆平而留下后患。

　　3.重点镇、中心镇的历史品牌应得到尊重。历史品牌，是巨大的无形资产，一旦失去，损失无法估量。一个名镇，已形成了“总部经济”，吸引了世界500强当中若干企业，如在组团中丧失了原先的名牌，让外来投资“找不着北”，后果堪虞。如今，某个网络上的节点改名，动辄便要损失数以千万计，何况一人名城、名镇呢?我们对无形资产的认识，目前还停留在浅层次上，而这却是相当重要的资源。如果真正认识到重点镇、中心镇历史形成的格局和品牌，方可带动众多周边镇区，做到双赢，否则，光在命名上争吵不休，纠缠没完没了，首先损失的便是这无形资产。在《粤大记》、《广东新语》等广东的历史地理名著中，也早已出现了今天定为重点镇、中心镇的名字，这本身就是一大品牌，尤其是对海外侨胞的影响更为可观。

　　4.由于珠三角市场发育较成熟，打破行政区经济的前景看好，重点镇、中心镇不少城区，已有了相当完善的城市中心功能，在组团中应充分加以利用，不要轻易转移。不按市场规则办事，把组团视为行政区的重新划分，当作权力意志的产物，这就从根本上有违组团的初衷，打破行政区的束缚，絶不等于推翻历史形成的经济格局。

　　5.组团的效应，当是双赢或多赢。但任何组合，都可能有不同结果，切不可简单地抽肥补瘦，结果都拖成了瘦马，也不可去填无底洞，全赔了进去，或者各自为阵，造成更多的诸侯割据。中国传统是“均贫富”，乃至“劫富济贫”，这在市场经济运作上是大忌。其实，不少重点镇、中心镇，都对邻近形成强大的辐射，如前所提到的龙江镇，邻镇的经济带、工业区、物流业，就是其之延伸，如果组团打乱了这一格局，另立中心，日后要重新恢复，代价就太大了。

　　总之，从概念规划到总体规划，不可以刚性的行政措施予以推行。毕竟城市空间形态与产业聚集，主要是市场规律在起作用，规划只可能起指导或引导作用。如今不少地区规划，不是刚制订出来便过了时，或者对历史的纵深分析不足，过于超前或不切实际。我们提出在打破行政区经济的重组中，应注重发挥国家重点镇的作用这一建议，正是为了恰到好处避免上面两种不同的偏向，使组团更健康也更合乎实际地顺利进行。西方的METRO——广域行政体多少可以作为借鉴，它作为一级行政机构，仅就区域规划、交通规划、生态保护规划等规划领域开展广域行政的方式，但不包括区域事业、服务的职能，后者由其范围内郡、市实施。当然，这是否重返过去地一级的行署，作为省府的派出机构，又当别论，因为今天的机构的内涵，已经又有了很大的变化。

　　（2005年1月5日）