我省是重视防灾减灾工作的。今年1月间黄华华省长在省人大十届三次会议上的政府工作报告中，就提到“对宏观经济运行的监测、预警和分析”；“抓紧抓好城乡水利防灾减灾”；“加强动植物疫情监测，强化产地检疫，建立和完善疫情报告、预警机制”；“建立财税收入增长监测分析新机制”；“进一步健全突发公共卫生事件应急处理机制和应急预案，增强应急处理能力”；“加强对非典、禽流感、艾滋病等疫病的预防控制”；“建立完善群体性事件的预警机制”，化解矛盾的排查调处机制和运转高效的处置工作机制”；在社会治安方面，“建立健全社会预警体系”，形成应急机制；做好防止和应对恐怖活动的预案”等。我省公开或者不公开地启动与持续做了许多卓有成效的防灾减灾工作，如今年10月13日广州首次大面积停电事故联合演习等。但是，无庸讳言，我省在防灾减灾工作方面还有不足，亟须改进。

　　一、防灾减灾工作应当列入“十一五”规划

　　灾者，灾祸之谓，即天灾人祸之意，具有重大性、紧急性、扩张性、全局性、难以预测性、难以控制性等特征。21世纪步入多事之秋。回顾往昔，灾祸频仍。在恐怖活动方面，2001年美国“911”事件、2004年西班牙“311”事件、今年英国伦敦爆炸案等。在自然灾害方面，2004年12月26日印度洋海啸、今年8月30日飓风“卡特里娜”重创美国新奥尔良、今年10月8月南亚强地震等。在能源危机方面，因资源短缺而出现的油荒、电荒、煤荒等，2001年美国、加拿大东部的29小时大停电造成300亿美元损失。在疾病方面，2002年至2003年间的“非典”肆虐，2003年以来的禽流感逞狂等。在食品安全方面，四川资阳病猪、安徽阜阳奶粉、“苏丹红”、“孔雀緑”等事件。今年，广东省大事也不少，如兴宁煤矿透水重大事故、部份地区水灾、油荒、深圳重大车祸等。展望未来，面临挑战。世界卫生组织警告，禽流感有可能变异成人传人的病毒，全球性的流感疫情一旦爆发，可能夺去500万到1.5亿人的生命。专家预测，我国贫富差别悬殊，已达警戒线，五年内若不采取有效措施，将恶化到“红灯”危险水平。我省水库存水量偏低，有旱情之虞。至于恐怖事件、事故灾祸、能源危机以及其他自然灾害的防范与应急等，也是相当紧迫的。 

　　增强忧患意识、强化安全观念，以人为本，科学决策，防灾减灾，是关系到国计民生、国泰民安、和谐社会的极其紧迫的大事。面对天灾人祸，既要不怕，无须惊慌失措，更应重视，在有限中发挥无限的力量。做好防灾减灾工作，一方面预防为先，防患于未然，另一方面高效应急，将损失减少到最低限度。当前，完善政府应急管理机制，强化防灾减灾工作是必要的、紧迫的、可行的。党中央把防灾减灾中的许多重大内容，写入了“十一五”规划建议。广东省应当一如既往地先行快行于全国，将防灾减灾工作整合为一个体系，列为“十一五”规划的专题。

　　二、建立健全防灾减灾机构

　　1．情况

　　目前，从条条看，不同部门设立了相应的防灾减灾机构，如民政部门下设的救灾救济处协调机构、气象部门的预测减灾机构等；从块块看，我国大部分省、市、自治区设立的是以政府办公室为依托的防灾减灾机构。办公室型的机构模式，不具备专门性、统一性、务实性、强势性的特征。工作可以分地区分部门，而灾祸却是不分地区不分部门的。灾祸具有关联性。如水灾与气象、水利部门相关，容易伴生的传染性疾病与卫生部门也有关系等。在应急处置之际，如果信息交流沟通不畅，条块分割缺乏协调，各行其是，步调不一，就不能充分利用现有的资源，以实现防灾减灾的效果最大化与效率的最优化。我国已于今年4月2日设立了国家减灾委员会（由原中国国际减灾委员会更名），江西省早于2001年12月31日就成立了江西省减灾委员会。北京市于2003年建立了应急指挥系统，由市长总负责，建立10个垂直分系统、18区县二级系统。辽宁省筹建“突发公共事件应急总指挥部”。广西南宁市已经建立城市应急联动系统，将公安、消防、急救、交警、公共事业、民防等政府部门纳入一个统一的指挥系统，以方便市民的报警与求助。

　　2．建议

　　（1）名称。目前，国家及各省市自治区与各部门的相应机构名称各异、权限不等。但是，国家及江西省建立的减灾委员会可以借鉴，考虑到减灾应当以防灾为前提，因而名称是否以防灾减灾委员会为宜。当然，名称是次要的，关键在于应当有类似的机构。

　　（2）组织。委员会以政府第一把手为总负责，下设常任的、实体的办公室，其负责人及工作人员应当是专职的。此外，还应当建立两个机构：其一是设立专家委员会之类的谘询机构，充分发挥专家学者的作用，以科学决策；其二是设立学会或者协会之类的学术团体，务虚先行，集中力量进行理论与实践相结合的研究工作。

　　（3）性质。委员会应当具有专门性、统一性、务实性、强势性，进而以集中与分散、条条与块块、务实与务虚、收权与放权相结合的原则，整合全省相应的组织领导体制。

　　（4）职权。一是及时、准确、全面地贯彻党中央和国务院的指令。二是协调与其他省市自治区及港澳特别行政区之间的联系。三是领导、指挥和协调本省跨部门跨地区的合作。四是建立健全全省电子数据库，强化信息统一管理。五是统一预警种类及其标记、报警电话号码等。六是制定预测、预警、应急的方案，反复演练。七是面对天灾人祸，统一指挥，统筹安排。

　　（5）步骤。突出重点，选择试点，由点到面，由部分到整体，长期而持续推行。

　　三、科学监测、及时预警、有效应急

　　监测、预警、应急，是防灾减灾工作的三个阶段。

　　（1）监测。科学性是第一要务。对于各种灾祸的预测，都应当建立在科学的基础上。监测工作主要由相应的部门具体实施。

　　（2）预警。公开性是当然之义，及时性与准确性是派生之义。目前存在如下问题：一是预警种类繁多，几乎涉及各行各业，如气象、交通、电力、食品安全、知识产权损害、煤炭与农产品运输等；而在气象之下又可以分为雪灾、台风、暴雨、沙尘暴、高温等。当务之急是科学分类，幷且设立区别明显、容易标别的标记。至于预警等级和公示的时间、方式等，也需要统一。二是预警信号不统一。例如，我省气象局于2000年规定台风预警信号为“白、緑、黄、红、黑”五级，国家气象局于2004年8月16日统一规定的台风预警信号是“蓝、黄、橙、红”四级。我省气象部门希望预警信号保留本土特色，因而未与国家气象局统一预警信号。今年，面对最高级别台风“麦莎”时，上海的预警信号是黑色，浙江则是红色。耐人寻味的是，国家气象局的规定，统一不了各地气象预报，却对其他部门与地区起到了示范作用。如辽宁省将突发公共事件应急紧急预警分为“蓝、黄、橙、红”四级；农业部也将就禽流感建立“蓝、黄、橙、红”四级预警机制。统一是取得成效的关键，不统一就没有防灾减灾的联合行动。三是报警电话号码繁多，像110（公安特警）、119（火警）、120（医疗急救）、112（交通事故处理）及市长电话等。目前，南宁市与摩托罗那联合研究运用美国“911”系统，将上述电话联线集中统一处置，方便了群众，提高了效率。

　　（3）应急。处置有效、尽可能地减灾是基本目的。黄华华省长在年初的政府报告就提出建立 “统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高速的应急机制”。为实现这一普遍性的要求，首先要做好预案，其次要在思想、物资、组织、行动上做好准备，最后要像部队演习一样反复演练，在实践中不断总结经验，修正预案，使应急预案更加具体可行，行之有效。

　　四、建立健全防灾减灾的法律规制体系 

　　1．对现行的法律法规、规章制度进行编纂。一是以领导和工作人员为阅读对象，进行详细的、全面的编纂（包括内部规制），作为防灾减灾工作的依据；二是以广大民众为对象，进行简明的、重点的编纂，用以宣传教育。

　　2．先行制定相应的地方性法规和政府规章制度。在尚无全国性法律法规而且不违背上位法精神的前提下，我省应当有重点制定相应的地方性法规和政府规章制度。我省十届人大常委会制定的《广东省防震减灾条例》，就是个范例。

　　3．超出地方立法权限的，则建议全国人民代表大会及其常务委员会、国务院制定相应的法律法规规章制度。

　　五、增加经费投入

　　经费投入，是防灾减灾得以顺利、有效进行的经济保障。没有经费投入，就没有监测、预警和应急。例如，全省电子数据库的建立，就是长期而艰巨的系统工程，没有投入是不可想象的。 

　　六、加大宣传教育的力度

　　1. 宣传教育对象。一方面是相关领导和工作人员，另一方面是广大人民群众。

　　2. 宣传教育内容。对于相关领导和工作人员而言，宣传教育的性质是提高，重点是增强防灾减灾观念、树立以人为本的理念，确立科学决策的精神，加强依法履行职责的意识。对于广大人民群众而言，宣传教育的性质是普及，重点是防灾减灾的基本知识，事先采取防范措施，齐心合力的精神，积极配合的意识。国内外许多重大灾祸证明，防灾减灾工作要坚持群众路线，离开广大人民群众的支持与配合是不成的。例如，民众对于预警种类及信号、求救电话号码等的知悉率很低,这对于防灾减灾工作是不利的。

　　3. 宣传教育形式。一是要多样。生动活泼，老少皆宜，喜闻乐见。二是要经常。经常地大规模地开展宣传教育活动，使广大民众烂熟于心，以至于成为本能形成条件反射。

　　（2005年10月25日）