由于我国县域人口基数大、县域国土面积广阔，县域经济是我国国民经济中的一个基础层次和重要组成部分，是宏观与微观、城市经济和农村经济的集合点。因而，党的十六大报告提出要“壮大县域经济”，十六届三中全会更是提出要“大力发展县域经济”。广东省作为全国经济第一大省，在与长三角的经济发展的激烈竞争中，县域经济的发展情况是一个重要砝码。据对广东省68个县（市）统计，至2002年底，其面积和人口分别占全省的83.8％和62.8％，但生产总值和财政收入却只占全省的28.6％和6.5％。县域经济发展的滞后已经成为广东省的竞争力的提高和经济社会的健康和谐发展的制约因素，而广东省县域经济中最薄弱的环节是粤东和粤西两翼的山区县域经济。今年4月我们参加了省政协对梅州、河源县域经济发展情况的调研，对广东省山区县域经济的发展情况做一个较为全面的分析，并提出相应的加快山区县域经济发展的政策建议。

　　一、广东省山区县域经济发展的现状

　　1.各级地方政府重视县域经济的发展，经济快速增长

　　在全国大搞经济建设的浪潮下，各级地方政府对于发展地方经济注入了前所未有的激情。对山区地方各级政府官员的业绩考核上，经济发展的指标（如财政收入、经济增长率、招商引资数量）一直是一个非常重要的考核因素；各级地方政府对于能够促进地方经济发展的重要环节（如招商引资、工业园区建设）都指派专人负责；为了吸引投资，山区各级地方政府都通过各种改革手段来提高自身的工作效率，方便投资商的投资能够顺利、快速进行，同时通过政府出面协调为投资商的投资行为大开緑灯。由于山区各级地方政府的高度重视和积极参与，山区县域经济的发展已经取得了初步成效，在调研的几个经济排在全省末位水平的几个贫困山区县中，在2004年其GDP、招商引资、财政收入和农民纯收入等方面的增长的速度都远远高于全省的平均水平，排在全省的前列。

　　2.县域经济的发展以招商引资为手段，以工业园区建设为载体

　　由于历史原因和区位劣势，山区经济的底子较薄，依靠自身的力量在短期内取得快速发展、缩小与珠三角地区的差距难度较大，因而山区各级政府都把招商引资作为推动本地经济迅速发展的主要手段。由于山区的区位劣势，以及在配套设施、人才储备等方面的不足，致使山区在吸引外资方面能力不强，因而山区各级政府、特别是县乡一级政府，都把招商引资的目光锁定在本地在外的投资商身上，大力实施“回归工程”，以亲情、乡情来打动本地在外的投资商，说服其回乡投资。山区由于历史上工业基础较为薄弱，没有成型的基础良好的工业区，因而其招商引资的项目只能以新建的工业园区作为载体，而在工业园区的建设上，由于山区地方财政大多是“吃饭财政”、甚至“要饭财政”，无力对工业园区的建设进行大量的基础设施建设的投资，因而山区灵活地采用“筑巢引凤”和“引凤筑巢”相结合的方法推动工业园区的建设。

　　3.国企改革深入推进，民营经济快速发展

　　各级山区政府通过引进民营或外来资本的方式来推动国企的改革，并取得了明显的效果。如梅州市五华县的广东井得电机有限公司，其前身是广东五华汽车电器总厂，2003年9月由台商经过公开竞标改制重组而成，现为广东省唯一定点研制、生产和经营重型汽车、柴油机用的起动机和发电机的专业化国家中型企业，该公司2004年完成产值1.42亿元、销售收入1.3亿元、上缴税金650万元，是五华改革开放以来第一家产值、销售上亿元的企业，通过台商的引荐，相关配套的厂商也有意落户五华，对五华县域经济发展起了很大的拉动作用。山区各级政府非常重视民营经济的发展，在政策上放活和扶持民营经济的发展，目前山区民营经济已经成为重要的税源，民营经济的发展已经成为推动山区农民收入增加和小城镇建设的一支重要力量。

　　4.结合本地实际情况，充分发挥本地资源优势，发展特色经济

　　各级地方政府均能结合本地的实际情况，充分发挥本地资源优势和传统工业优势，发展特色经济。如五华县以客家传统品牌为依托，引导和扶持长乐烧酒业有限公司，大力发展具有300多年历史的长乐烧系列品牌，加快发展金木雕、石雕、竹器加工等传统特色工艺品，提高出口创汇能力；五华县对下属乡镇特色农产品的生产提出“一镇一品”，充分发挥各镇的专业优势；连平是“广东省生态县”，森林覆盖率达76.8%，连平充分发挥当地的自然生态资源，全力打造“九连山色”旅游品牌，开发圣迹苍岩、黄牛石景区、河头森林度假村等景区，以旅游产业带动本地经济的发展；平远发展特色农业，是广东省最大的脐橙和油茶种植基地，并以此为依托，引进广东新大地生物科技有限公司建立有机茶种植加工基地，引导县鸿运南药资源有限公司与广州中医药大学合作，兴建南药产学研基地，提高特色农产品的附加值和科技含量。

　　二、广东省山区县域经济发展中存在的问题

　　1.由于历史原因，山区县域经济在规模、结构和可持续性等方面都存在不同程度的问题

　　县域经济在近几年虽然发展的速度较快，但由于其基础差、底子薄、增长的絶对量与珠三角地区相比差距还比较大，在短期内与珠三角地区的差距还有进一步拉大的可能。以河源市为例，2004年虽然各县区GDP的增速处于12.7%至21.6%之间，各县区财政综合增长率排全省67个县的前8名。但在总量上，与全省的平均水平相比仍然落后，2003年县域GDP平均为22.24 亿元，仅占全省67个县(市)级平均水平54.2亿元的41%，且在全省67个县（市）的排序中均处于下游水平。由于人口特别是农业人口多，人均GDP的排名更不理想。

　　产业结构不合理，农业占比大，经济社会发展总体上还处于农耕和农耕向低级工业化转型的阶段，县域经济的发展离自主发展、良性循环发展还有差距。而在经济发展向快车道运行时又遇到国家宏观政策的调整带来一些不利影响。以连平县为例，虽然2003年和2004年工业总产值的年增长分别达到15%和40.2%，但工业化水平还处于较低水平，2004年全县的产业构成为：29.1∶36.1∶34.8，第二产业的构成比重仅为36.1%，与全省水平55%还存在较大差距。

　　山区的工业经济大多以自然资源的开发、加工为主，如煤炭、钢铁、稀土、木材、水电等，而且对于这些自然资源的开发利用的水平也不高，大多是依靠简单的开采后直接卖原材料运营，缺乏对自然资源的深加工，产品的附加值不高，工业的发展对自然资源的依存度较高，这些不可再生资源越用越少，这将制约和阻碍山区工业的后续发展。山区都有着较为丰富的旅游资源，但旅游资源开发程度低、旅游项目的配套不够、吸引游客的能力较弱，无法发挥旅游资源对山区县域经济的拉动作用。

　　2.山区经济的发展遭受电力、土地、人才、融资等方面的资源约束

　　电力方面，一方面由于受整个广东省电力匮乏的大环境的影响，电力调度部门是根据以前用电量来分配给一定的电量指标，而山区由于历史上工业较少，用电的基数也较少，而当山区实施快速发展战略时，对电量的需求必然会出现一个快速增长的过程，这种做法就在一定程度上遏制了山区经济的快速增长的势头，在调研中一位山区的地方政府工作人员表示，如果保证他们足够的用电量，今年的财政收入和GDP增长肯定会上一个新的水平。另一方面，由于电网改造使得部分山区的电价远远高于其他地区，提高了山区工业的生产成本，同时也对山区招商引资方面产生了负面影响。

　　山区在经济加速发展的初期，由于招商引资、新工业园区的建设、新城开发，对土地资源的需求较大。山区由于历史上工业基础薄弱，经济发展相对落后，已开发的土地较少，因而其对土地的增量需求较大。但由于受到国家调控投资过热，严格控制新增工业用地，这样就制约了山区工业的发展。

　　山区县域经济的发展面临严峻的人才短缺问题。由于山区收入低、条件差，一方面本地的高素质人才外流到珠三角和其他经济发达和条件好的地区，另一方面，难以吸引到外地人才到本地来服务。2004年梅州市大学毕业生为9600多人，而实际到人事局报到的只有1900多人。平远县的人才队伍总量占总人口的比例只有4%，人才素质不高，本科以上学历的，除了教育战线外，其它行业的比较少，专科以上的仅占人才总数的34%。

　　山区县域经济的发展受到融资束缚。山区发展县域经济对金融支持的需求更加迫切。但由于宏观经济环境和风险因素，各商业银行都相应地上收了贷款权限，提高了贷款门槛，县镇一级的商业银行更多地是吸收存款而不是发放贷款，通过上一级的统一资金调配，实际上是将欠发达地区的资金转移到发达地区使用。这就使得县域经济的发展丧失了主要的融资渠道。我国普遍存在中小企业贷款难的问题，在欠发达的山区县域经济的发展中这一问题更加突出。

　　3.山区财源匮乏，地方政府支持经济发展的能力有限

　　一方面，地方政府的财政债务包袱重。由于实施“钓鱼政策”，地方政府急于上项目、发展经济，解决教育、水利和交通问题，大量举债以获取上级的配套资金，使得地方政府背上了沉重的债务包袱。同时，由于欠发达地区的财政收入总量小，支出存在刚性，这样，财政就成了“吃饭财政”、甚至“要饭财政”，无力进行基础设施建设，为经济的发展提供支持。平远县下属乡镇的平均债务达到1000万元左右。连平县的情况稍好一点，但平均起来每个乡镇也有400至500万元的债务。

　　另一方面，山区地方政府的收入来源减少。由于各种收入来源权限的上收，再加上取消农业税这个欠发达的山区财政收入的主要来源之一后，山区地方政府收入来源大幅减少，地方政府缺乏对农业和基础设施建设的资金支持。由于历史的原因，我国农业总体上基础就比较薄弱，改革开放以来，国家重视大江大河治理的同时，一定程度忽视了直接关系农村经济发展的农用水利设施的修建和改造，县乡一级政府缺乏农村基础设施建设和扶贫的资金，制约了农业和农村的进一步发展。交通问题已经成为制约山区县域经济发展的一个重要因素，一些现有的道路交通还处于七八十年代的水平。由于存在较大的交通和运输成本，使得一些本来打算在本地投资的客商望而却步，给招商引资工作蒙上了一层阴影，严重制约了山区县域经济的发展。由于上级对道路建设的补贴有限，对道路建设的投入不足，交通情况差的面貌一时难以得到彻底改观。

　　4.山区在承接珠三角产业转移方面的能力不容乐观

　　一方面，在承接珠三角产业转移方面，虽然各地各部门都表现出了相当的热情和积极性，但主动意识、创新精神还有待进一步提高。主要表现为“等、靠、要”思想在一定范围、一定程度上存在，把希望更多地寄托在省里资金支持、政策倾斜和行政性安排上。更多的是消极被动承接而不是主动出击去争取珠三角产业向本地转移，更多的是希望省政府进行强制性将一些产业搬迁到当地，而不是积极主动地去寻找希望转移的厂商。实际上，珠三角一些产业已经转移到外省，而不是在本省范围内转移，使得山区丧失了大好机会。

　　另一方面，产业转移中工业园区建设、管理及利益分配等等方面存在诸多问题。产业转移中的工业园区建设从“筑巢引凤”到“引凤筑巢”以及共建园区是探索工业园区建设的不同方法，问题的关键并不在于谁出资建园区，而是要使出资者的投资和收益相当，不要出现投资者侵占国家利益的情况，例如，有的地方为了吸引外来投资，政府投入巨资建设工业园区，对进园企业实行“零地价”。在产业转移政府双方的利益分配上，由于转移方处于明显的优势地位，对被转移方提出过于苛刻的利润分成的要求，制约了产业转移的顺利进行。如何处理好产业转移双方的利益分配，目前似乎还没有找到一个能够令人满意的解决方法。 

　　三、加快山区县域经济发展的对策

　　1.树立科学的发展观、科学规划本地的发展

　　通过各种宣传和教育活动使得各地方政府、各部门的领导人员树立科学的发展观。着重发展循环经济，提高资源的利用效率；在承接产业转移时要杜絶高污染、高能耗的企业转移到山区，发展经济的同时要注重环境保护和资源节约，实现人与自然的和谐发展；发展结合本地的实际情况，扬长避短，发挥后发优势，科学定位、科学决策，做到既要解放思想、积极进取，又要科学发展、避免盲目发展，避免新一轮的低水平建设和产生泡沫，树立“发展是硬道理，但硬发展也没道理”的意识。

　　2.在电力、土地、融资、人才等方面给予山区一定的政策倾斜

　　要在短期内缩小山区与珠三角之间的差距，在各种资源的配置上必须给予山区一定的倾斜。在政策上，对待欠发达的山区不能和珠三角一样，采取一刀切。如在用电上，山区的用电基数小，多给一些对用电总量上可能不会产生太大的影响，但却会给山区经济的发展带来较为显着的积极效应；在土地使用上，特别是在工业园区的建设上，应根据实际情况，给予山区一定的自主权；在人才方面，拿出比较切实的优惠政策，引导人才、特别是当地毕业生流往山区；在融资方面，采取商业金融和政策金融相结合的手段，建立和健全既能够满足山区融资需求、又不会产生过大风险的山区融资体系。

　　3.注重政策效果，狠抓政策的执行环节

　　广东省推出的各项促进县域经济发展的政策从宏观层面上讲，会对县域经济的发展产生积极效果。但是政策效果的好坏最终要取决于政策的执行情况，因而建议省里成立专门的督导调查小组，促进各项政策的落实。在检查和督导各项政策落实情况的时候既要听取县市一级的意见，又要听取具体办事部门的意见，避免政策的打折扣现象，使出台的政策能够产生应有的效果。

　　4.切实解决好山区政府的债务问题、改善山区的投资环境

　　地方政府对基础设施的建设、教育、交通、扶贫等方面的投入不足，对地方经济和社会发展的支持有限，容易产生越穷条件就越差，条件越差以后就越穷的恶性循环。建议省政府拿出相应的规划和措施，解决好欠发达地区地方政府的历史债务解套问题，使地方政府能够轻装上阵，专心搞好经济建设。同时，为了快速高效地解决山区的诸如交通一类的投资环境建设，减少中间环节带来的低效率，省政府可以直接修建道路的方式来代替拨款让下级政府修建道路的方式。根据山区的实际情况，放宽水利建设的门槛，改善山区农业的生产环境。

　　5.统筹产业布局、合理引导产业转移

　　一方面，省里要统筹产业布局，合理引导一些不适合在人口稠密、经济发达的珠三角地区发展的产业在不产生环境问题的前提下向山区转移。目前珠三角地区的部分产业转移到省外，建议省里采取恰当的措施，合理引导产业向欠发达地区，特别是贫困山区转移，以缩小省内的经济发展水平的差距。另一方面，省里要拿出切实有效的措施来引导产业转移双方的利益分配，特别是对产业转移授体一方，可采取一定的鼓励转移的政策，保证产业在本省内的顺利进行。为避免山区走高污染的发展道路，在有选择地进行产业转移的同时，省财政要通过转移支付对保护生态环境和水资源等自然资源的山区给予适当的补偿，以平衡各地的利益关系。

　　（2005年5月20日）