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| “两制”台湾方案是一个动态生成的框架结构，它的幅度和限度与两岸统一的时间和方式密切相关。 |
中评社╱题：论“两制”台湾方案的时空变数与调节幅度 作者：任芳（西安），西安西京学院校长、教授；严语（北京），台海问题时事评论员
未来在探讨“两制”台湾方案时，既需充分借鉴“一国两制”港澳模式的宝贵经验，又需汲取相应的历史教训，牢牢把握住“一国”这一根本，彻底打破“一国两府”、“一国两区”、联邦制或邦联制等认知误区，同时有弹性和有张力地因地制宜、因时制宜，最大限度地彰显“两制”台湾方案的特色。“两制”台湾方案是一个动态生成的框架结构，它的幅度和限度与两岸统一的时间和方式密切相关，两岸统一的时间越早、越以和平的方式统一，“两制”台湾方案的弹性空间就会越大。反之，“两制”台湾方案的弹性空间就会越小。
2019年1月2日，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上发表了指引新时代对台工作的纲领性讲话，首次明确提出要“探索‘两制’台湾方案，丰富和平统一实践”。这说明对于中国大陆而言，现在正在深入思考的不仅仅是何时统一、如何统一等问题，更重要的是两岸统一之后的台湾社会治理问题。因而有必要未雨绸缪，加强顶层设计，对“两制”台湾方案的法理基础、落实途径等进行先期研究。〔1〕
一、中央授权而非分权：“两制”台湾方案的原则性与包容性
“一国两制”台湾方案中，由三个核心要素构成，分别为“一国”、“两制”和“台湾方案”。在这三个要素中，“一国”是根本，体现了这一方案的原则性，任何时候都应毫不动摇地坚持两岸同属一个中国这一客观事实和法理基础；“两制”是主体，体现了这一方案的开放性，未来需要与时俱进地不断完善提升；“台湾方案”是特色，体现了这一方案的针对性，说明“一国两制”的台湾方案不同于香港模式和澳门模式，而是有自己的特色，未来会充分考虑到台湾的现实情况和台湾民众的具体诉求。
目前学术界对于“两制”台湾方案这一概念存在着一定的误读，认为当时提出的是探索“两制”台湾方案，而非探索“一国两制”台湾方案，这就意味着“两制”台湾方案无需以“一国”为基础。这其实是一种典型的误读和曲解，事实上，之所以提出“两制”台湾方案，而非“一国两制”台湾方案，也就是中间缺了“一国”二字，并不是因为要放弃“一国”根基，而主要是因为要与下文的“丰富和平统一实践”形成照应，“探索‘两制’台湾方案”与“丰富和平统一实践”都是八个字，可以构成形式之美。所以在探讨和落实“两制”台湾方案的过程中，必须确保以“一国”为根本，牢牢把握住中央的主导权。
一是“两制”台湾方案中台湾祇能是地方政府而不可能是分权的中央政府。关于两岸的政治定位特别是两岸统一后台湾的地位问题，台湾各界一直有不同的讨论，进而提出了“一国两区”、“一国两府”、“一中两宪”、“一中三宪”等不同概念。但从未来走向来讲，一个国家祇能有一个中央政府、一部宪法，两岸统一之后台湾虽然可以拥有巨大的自治权，也可以选拔人员参与到中央政府的治理中来，但却不可能是中央政府。事实上，早在1983年12月25日，陈云就提出，“说到统一，有一个用什么‘统’的问题。照我们的意见，就是用一个国名、一个首都来‘统’，其余都可以维持现状不变。”〔2〕针对上世纪八十年代末台湾有关方面提出的“一国两府”等论调，1990年6月11日，江泽民在全国统战工作会议上的讲话中就指出，“按照国际法，一个国家祇能有一个合法政府代表这个国家。一个国家不可能存在两个代表这个国家的对等的政府。所谓‘一国两府’，实质上是‘两个政府’、‘一中一台’，是走向分裂，不是迈向统一。”〔3〕同年9月，中央高层再次表示，“我们绝不承认台湾与大陆是平等的两个政府，因为这就成了两个中国了。现在台湾又有人挖空心思地想出了‘一国两区’。要统一，中央政府一定是在北京，是中华人民共和国。这是肯定的，是不能让步的。这是最重要的原则。”〔4〕这等于是直接戳破了“一国两府”的真实目的。所以在未来统一后，台湾祇能作为地方政府存在，它与中央政府的关系就是单一制下地方政府与中央政府的关系，其在对外关系上等体现国家主权的事务自然就需要中央人民政府统一管理，所以目前学术界有人提出的以联邦制或邦联制的方式来解决两岸问题在理论上并不具备可行性。〔5〕
二是“两制”台湾方案中台湾可以“高度自治”但不可能“完全自治”。未来台湾统一之后，可以享有高度的自治权，例如统一后的台湾虽然没有“外交权”，但可以以“中国台湾”的名义单独地同各国、各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系，并签订有关协定。需要指出的是，“高度自治”不等于“完全自治”，“五十年不变也不等于五十年不管”。这一点早在1983年邓小平就已经明确指出，“自治不能没有限度，既有限度就不能‘完全’。‘完全自治’就是‘两个中国’，而不是一个中国。”〔6〕所以祇有在坚持“一个中国”的基础上，台湾才有可能享有“高度自治”。台湾所享有的高度自治权祇能是中央授权性自治权，而不是分权性自治权，台湾当局不可能与中央政府等量齐观。所以，离开了“一个中国”作为根本，“台湾方案”也将成为无根之木、无源之水，自然也将不复存在。
三是两岸统一后台湾地区领导人必须经由中央政府任命。两岸统一之后，台湾地区领导人由谁来担任、如何担任等，势必是“一国两制台湾方案”中不可回避的重要内容。毫无疑问，首先必须由爱国者来治理台湾。1984年6月22日邓小平在谈及香港问题时表示，“港人治港有个界限和标准，就是必须以爱国者为主体的港人来治理香港”，“什么是爱国者？爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权。”〔7〕这一标准其实也同样适用于台湾，也就是说台湾地区领导人必须热爱祖国，热爱中华民族，不可能由追求所谓“台独”的人士来担任，这是未来台湾领导人的基本素养也是重要底线。另外非常重要的一个方面是，台湾地区领导人可以由台湾民众依照他们的方式来推选，但必须经由中央政府任命，这既是体现了中央政府对于台湾地区的主权行使，也是为台湾地区领导人进行重要的把关，防止“台独”人士制造危机，搞乱台湾。
四是最大程度地展现两制的包容性和开放性。“一国两制”的台湾方案不是一成不变的，而是动态生成的，需要保持一定的张力和弹性。在“一国两制”台湾方案的酝酿和落实过程中，肯定会出现新问题与新情况，因而需要依据两岸关系和岛内政局的走向不断做出调整。所以不应把“一国两制”台湾方案看成是一个僵硬的概念，而应该充分认识到这一概念的开放性。习近平总书记强调要“探索”“两制”台湾方案，而不是要“形成”“两制”台湾方案，“探索”二字也说明对于“一国两制”的台湾方案是要不断地摸索、逐步形成。而在探索的过程当中，祇要有助于两岸和平统一以及统一后台湾社会治理的建议意见，中国大陆都会敞开心胸、认真倾听、集思广益、充分汲取，争取可以制定出最为符合现实的“一国两制”台湾方案。所以“一国两制”台湾方案的建构，不仅仅是中国大陆单方面的事情，它同样也是台湾同胞的责任和义务，需要两岸同胞共同努力、集思广益，祇有这样，才能将之尽善尽美。诚如李义虎教授所言，“‘一国两制’台湾模式（方案）既是两岸共同缔造的统一模式，也是需要两岸共同建构的国家治理和发展模式，应由两岸共同来构建，不应当是某一方的责任和义务。台湾应主动应对，参与到构建‘一国两制’国家统一和国家发展模式中来。”〔8〕
而在探索“一国两制”台湾方案的过程中，中国大陆也展现了最大的善意和诚意。2015年11月，习近平与马英九在新加坡会面，中国大陆对于这次历史性会面的定位是“两岸领导人会面”，这就意味着这次会面不是以中央领导人对地方领导人的会面，而是双方以平等的地位进行的会面，这也展现了大陆在处理台湾问题时的包容性和开放性。未来在探索“一国两制”台湾方案时，同样不能墨守成规，而必须打破禁锢，进行创造性思维，将两岸之间许多积之有年的问题妥善解决。
二、实践前置：“两制”台湾方案“先治理后统一”与港澳“先回归后治理”的模式差异
中国大陆提出“一国两制”理论后，台湾并未给与足够的重视，反而存在着一定的抵触心理。究其原因主要有，一是台湾当局的抹黑。长期以来，无论是国民党执政还是民进党掌权，都对“一国两制”具有较强的抵触情绪，抹黑“一国两制”是对台湾的“降格”和“矮化”。如2017年7月台湾陆委会就称，“‘一国两制’祇是中共当局片面提出的政治前提，均为地方化、矮化台湾的企图。”〔9〕2019年10月10日蔡英文和国民党2020年大选候选人韩国瑜在讲话中，也都故意诋毁“一国两制”，蔡英文还声称，“反对‘一国两制’是台湾最大的共识。”二是台湾民众的疑虑和误解。为了进一步诋毁“一国两制”，台湾当局还有意将香港回归后在发展过程中遭遇到的问题抹黑成是“一国两制”的失败，甚至有人藉此大做文章，故意恐吓台湾民众，声称台湾若是实行“一国两制”，将成“香港第二”，即所谓“今日香港、明日台湾”。在台湾当局的反复抹黑曲解下，台湾民众自然也很难对“一国两制”产生正确的认知，甚至存在一定的疑虑。2019年1月9日，台湾“两岸政策协会”民调显示，80.9%的台湾民众反对“一国两制”，赞成者仅为13.7%。三是美国等外部势力的介入。出于维持中国内部分裂、防范中国和平崛起等因素考虑，美国不愿看到中国能够成功地解决香港、澳门和台湾问题，因而一直竭其所能、百般干扰。对于“一国两制”，美国各界自然全力抹黑，直到最近，美国布鲁金斯学会资深研究员卜睿哲和大卫森学院任雪丽在“台湾问题与中美关系正常化”一文中，还在继续诋毁“一国两制”。〔10〕
面对岛内的误解、质疑甚至是批评和挑衅，三十多年来，中国大陆没有朝令夕改，而是始终坚持“一国两制”不动摇，在2019年10月1日国庆阅兵仪式上，习近平总书记再次强调要坚持“一国两制、和平统一”，这既体现了大陆对台政策的延续性和严肃性，更说明了大陆对台政策“咬定青山不放松”的坚韧性，祇要认准了是正确的事情，就一定会坚持到底。中国大陆之所以高度自信，主要是因为两岸统一是大势所趋，两岸势将由融合发展逐步迈向最终统一。当然，两岸在融合发展的过程中，并不会自然而然地就必然走向统一。以欧盟为例，欧盟自成立以后在社会治理等方面已经高度融合，连货币都已经完全统一，但欧盟并没有形成一个现代意义上的国家，而依然是各个国家的集合体。所以，两岸融合发展可以为两岸和平统一打下坚实的基础，但并不会必然导致两岸统一。也就是说，两岸融合发展祇是两岸和平统一的必要条件而非充要条件。两岸要想在融合发展的基础上实现质的飞跃，走向和平统一，还必须有一个关键的催化剂——两岸民主协商。对此，习近平总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中特别提出，“我们郑重倡议，在坚持‘九二共识’、反对‘台独’的共同政治基础上，两岸各政党、各界别推举代表性人士，就两岸关系和民族未来开展广泛深入的民主协商，就推动两岸关系和平发展达成制度性安排。”这种民主协商的提出，对于早日实现两岸和平统一、落实“一国两制”具有重要的意义。〔11〕
一方面，借鉴第一届政协历史经验，跳脱台湾执政党的人为设卡。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京（时称北平）举行，会议代表662人，其中团体代表235人、区域代表116人、党派代表165人、特邀代表75人，会议选举产生了中华人民共和国中央人民政府委员会组成人员。如果考虑到当时的执政党依然是国民党这一背景就会发现，中国共产党是跳脱了执政党、直接广泛邀请各界代表来共同协商重大国是。未来两岸协商也有可能会延续这种模式，即如果岛内执政党如果继续拒绝两岸协商的话，两岸就有可能直接撇开、绕开、跳脱台湾执政党，而直接诉求民意，广泛邀请台湾各政党、各团体、各区域和各界的代表人士，来直接进行协商，并就两岸统一以及统一之后台湾社会治理问题进行广泛讨论。在1979年1月1日《全国人大常委会告台湾同胞书》中，中国大陆也明确提出，“在解决统一问题时尊重台湾现状和台湾各界人士的意见。”〔12〕显然，中国大陆从来不祇是将希望寄予台湾当局或是台湾执政党，而主要是寄希望于台湾人民。祇要台湾人民支持两岸统一，无论执政当局如何阻挠，最终都难以撼动两岸统一的历史潮流。
另一方面，辨析“两制”台湾方案与港澳模式的内在差异，以融合发展促进国家统一。“两制”台湾方案与“一国两制”港澳模式既有相似性又有不同点，这主要是因为处理台湾问题与处理港澳问题的时空语境已经发生了根本性的变化。台湾问题主要是中国内战遗留下的产物，而港澳问题则是外国殖民的结果，因而在处理台湾问题时应与台湾当局进行协商谈判而不应引入第三方，但处理港澳问题时进行协商谈判的对象却主要是英国和葡萄牙政府而非当时的香港总督或澳门总督。另外一个非常重要的差异是台湾现在具有自己的军队，存在着一定的“以武拒统”的能力，因而中国大陆在解决台湾问题时并不能完全排除非和平方式。事实上，祇有做好了最充分的非和平方式准备，才能为两岸以和平方式统一提供最佳保障。但港澳回归前的驻军是外国军队，因而港澳回归主要是通过协商谈判的和平方式来完成的。另外，在解决台湾问题时最为棘手的问题之一是“台独”问题，但在港澳回归时，类似的问题却并不存在。
凡此种种差异，都决定了在规划“两制”台湾方案时，既需充分借鉴港澳模式，又需充分考虑到台湾问题自身的特殊性。例如在“一国”方面，无论是香港还是澳门，在回归前由于长期的外国殖民压迫，都渴望早日回到祖国的怀抱，对中国的认同感较高，但在台湾由于李登辉以降长期的“台独”教育等扭曲和误导，岛内目前对祖国的认同感呈现下降态势，对于统一的意愿相对有限。在“两制”方面，香港和澳门在回归以前数百年历史中，都从未有过“港人治港”、“澳人治澳”的经历；回归后，“一国两制”不但赋予了其“港人治港”、“澳人治澳”的权力，还为其打开了“高度自治”的巨大空间，这恰好契合了港澳同胞“自己当家做主”的心理诉求，因而受到了广泛的欢迎。但台湾目前已经可以选出自己的地区领导人和民意代表，形成了“自己人当家做主”的权力体系结构，从某种意义上来说基本已经实现了“完全自治”，因而无论“两制”台湾方案赋予其多大的“高度自治”权力空间，很多台湾民众特别是绿营支持者都会认为“吸引力有限”。
未来“一国两制”台湾方案的形成和落实，将与“一国两制”的香港模式和澳门模式存在较大的不同。香港和澳门都是先回归后治理，而台湾会是边治理边统一。也就是说，未来两岸的实质统一不会是一个将来时，而是现在进行时，不会祇是一个时间点，而更多是一个时间段，两岸将在相互融合发展的过程中逐步迈向统一，并最终达到某个时间点上的形式统一。1983年6月26日邓小平就提出，两岸统一“不是我吃掉你，也不是你吃掉我”。〔13〕背后的潜在意涵就是两岸统一不会通过消灭某一方的方式来实现，而会是在相互融合中走向统一。而在形式统一完成之前，中国大陆在两岸融合发展过程中，自然可以更好地聆听台湾各界的心声，因而也可以更好地谋划和完善“一国两制”台湾方案。
所以，从本质上来讲，两岸融合式发展本身是一种渐进式统一，这既可以有效对冲岛内蔡英文当局“渐进式台独”所带来的种种危害，也可以为两岸将来实现形式上的统一打下坚实基础，有效化解两岸统一后可能出现的各种风险与挑战。
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