三、内地与香港疫情防控的基本共识
（一）捍卫生命：疫情防控的最高价值
过往历史证明，面对未知病毒的突然袭击，全人类应当秉持的共识就是生命至上。尊重生命，是内地与香港疫情防控的最大公约数，即无论于何时、何地，基于何种社会制度以及采取何种防控策略，生命至上都理应作为最高价值追求。在新冠疫情全球蔓延并深刻改变人类社会的背景下，基于不同的政治制度、经济水平、历史文化，全球各国对生命与人权、自由、秩序、尊重等存在争论。但伴随对生命权重要性的再发现、再认识，越来越多政府将生命至上作为抗疫的核心理念。〔23〕《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书指出，中国把人民生命安全和身体健康放在第一位，坚持“人的生命高于一切”的价值理念。〔24〕时任香港特首表示，尽管香港的国际地位十分重要，但在生命至上的大前提下，香港必须实施防疫措施，抗击疫情。〔25〕可见，基于生命至上，内地与香港得以在多元价值体系中凝聚最大限度的防疫共识，并以此作为防疫政策衔接的价值导向。
（二）以法抗疫：疫情防控的基本方式
法者，治之端也。依法防控是内地与香港共同秉承的办事原则。法治不仅在常规状态下对国家和社会治理意义重大，更成为应急状态下应对重大突发公共卫生事件的底线保障。尽管香港曾发生反国安立法、“修例风波”等争议性乱局，但总体来看并未对法治基础构成重大影响，香港的法治价值继续在《宪法》《香港基本法》以及《香港国安法》所构筑的法治框架内得到巩固和优化。例如香港依据《紧急情况规例条例》制定《紧急情况（豁免法定规定）（2019冠状病毒病）规例》，为新冠疫情防控措施提供法律依据。特区政府认为，作为法治社会的香港，采取的每一项防疫措施必须有明确的法律依据。〔26〕之于内地，习近平多次强调，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹防控工作。〔27〕内地将新冠肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病、《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理，将修订《突发公共事件应对法》《传染病防治法》以及制定《突发公共卫生事件应对法》列入全国人大常委会年度立法工作计画等法律部署，也印证了内地始终坚持依法抗疫的基本方式。〔28〕
（三）弱者优先：疫情防控的应有之义
全球性公共卫生事件对老人、儿童、基础病患者等弱势群体影响更大，尤需重视对此类弱势群体的生命权保护，这也是国际社会的共识。突发公共卫生事件对于标准化人群造成的影响可能仅及于生活不方便、行动不自由，对于社会弱势群体而言则极有可能面临生存危机。例如，内地某省份开展隔离管控期间，一位老人因不懂网络抢购蔬菜，在超市门口哀求。〔29〕在某东部沿海发达城市封控区内，一名年仅2岁的小孩因爸妈无暇看管不幸从楼上坠落身亡。〔30〕香港第五波疫情95%的死亡病例为60岁以上长者。〔31〕还需注意，伴随医疗卫生资源向新冠疫情倾斜，大量慢性基础性疾病病人的医疗需求未能获得回应，陷入到无法就医、药物紧缺、医疗设备难求的救助困境中。例如武汉疫情爆发初期，京东的“湖北地区 慢性病患者断药求助登记平台”在一周的时间内就收到了来自湖北地区的用药求助信息超过14000条，其中有1/3多为高血压、糖尿病等慢性病患者。〔32〕不难看出，社会弱势群体显得格外脆弱，需要优先保障其生存权益。
（四）精准控制：疫情防控的未来方向
在新冠病毒不断衍生变异毒株与统筹经济社会发展的双重背景下，实现科学精准防控成为内地与香港衔接防疫政策必须考量的重要方向。伴随疫情迈入防控常态化，统筹经济社会发展之于国家发展全局的基础性、决定性地位愈发突显，之于香港而言更是如此。加之新冠病毒不断进化、变种，在内地与香港均见有传播历史。毒株“新款”替代“旧款”过程中，毒性下降但传播性却越来越强，必须更为精准地采取防疫措施。质言之，只有精准防控、精准施策，才能尽快遏制疫情扩散蔓延势头，最大限度减少疫情对经济社会发展的影响，助力加快构建全国统一大市场。当前，内地通过运用数字技术强化抗疫科技支撑，通过精准识别密切接触者，精准划分管控区、封控区进行相应的干预，有效实现“外防输入、内防反弹”。香港亦可借鉴内地有益经验，结合本地区实际开展更精准的防控措施，以更具针对性的方式开展病毒监测、源头追踪。
四、内地与香港防疫政策的衔接进路
（一）确立防疫权的国家安全属性
为专门应对突发公共卫生事件，可在行政应急权范畴中抽离出一子权力，区分于政府处置自然灾害时的权能，专指行政机关行使应急职权以控制和消除突发公共卫生事件的权力，称之为防疫权。防疫权具有鲜明的国家安全色彩。防控新冠疫情，事关大湾区居民民生福祉，有助于构筑保障社会稳定发展的屏障，并在此实现之下为经济增长护航。反复肆虐的新冠疫情，无疑构成公共卫生安全的重大威胁因数，而公共卫生安全是国家安全体系的重要组成部分，属于非传统安全，对国家总体安全秩序也至关重要。基于以上，防疫权的功能导向即为控制、克服疫情和消除疫情威胁，保证国家和社会秩序摆脱突发公共卫生危机干扰。申言之，重大疫情等突发公共卫生事件对国家安全具有危害性，行政机关行使应急权实行防控措施，防疫权也因此具有维护国家安全的本质属性。
确立防疫权的国家安全属性，在理论上为中央调适内地与香港防疫政策内在张力创设正当性、可行性。梳理《宪法》《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律可以推出，中央与各级地方政府均具有防控突发疫情、维护国家安全的宪法责任和法定义务。香港基于历史原因，适用独特的行政制度，并不适用所有的全国性法律，产生特殊的中央集权型单一制与地方差异的矛盾，内地与香港磨擦强烈的防疫政策即为体现。事关国家整体安全稳定的新冠疫情防控，只能由中央主导并通过具体程序分配至各级地方政府。基于中央集权型单一制的国家结构形式，香港高度自治的权力来源于《宪法》，并由中央授予，必须向中央负责。在此之下，可提出防疫权行政管治的基本逻辑为“一个控制权”：国家控制管治——香港政府是被授予主体——香港政府实行防疫措施。中央通过授予防疫权，全力支持特区政府履行抗疫主体责任，以及负起对香港防疫效果的监督与最终责任。而内地与香港防疫政策引致的内在张力，已经极大阻碍了大湾区融合发展的历史进程，更无法为构建全国统一大市场创设要素自由畅通之前提。据此，中央有必要基于“一个控制权”厘清防疫权的权力本质和性质定位，回归香港基本法的初心，发挥其保持香港安全稳定的顶层作用。
（二）建立中央主导型的协同防疫框架
1.运用统合式宪制推进防疫政策衔接
防疫政策，本质上是公权力政府运用行政应急权制定的临时性规范，具有鲜明的法治色彩。衔接内地与香港防疫政策，也需回到法治本身。《宪法》规定中央与地方职权的划分须遵循在中央统一领导下，发挥地方的积极主动性，可以视为两地防疫政策调适的原则规范。但《宪法》缺乏对大湾区防疫政策合作对接直接规范的前提，应当通过运用统合式宪制，利用现有宪法规范进行解释予以明确提供宪制基础。《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中郑重明确，“宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础”。〔33〕《宪法》和《香港基本法》是以府际合作形式构筑区域协同防疫框架的基本依据，也即国家统合原理的实践。在统合式宪制逻辑下，既提供大湾区法治协同的宪制基础凝聚国家共识，又为区域协同防疫消除规范衔接障碍。
为衔接内地与香港防疫政策，应充分发挥以宪法国家统合功能进行解释的作用。第一，以“一国两制”原则为基础进行制度化统合。发挥“两制之利”，并作为大湾区协同防疫的指导原则，预先建构包容最大共识之宪法秩序，〔34〕打造现行宪法及各部门法、法规、规章以及规范性文件等的规范体系。第二，为大湾区防疫政策规范衔接准备必要条件。在既定的立法供给体系内，若要进一步落实宪法目标，就必须及时设定国家统合的阶段性目标，寻求国家统合的法治形态，并以中央主导、多方商定的规则引导确立新的国家秩序，以保持内地与香港之间交往的常规状态。〔35〕第三，在大湾区宏观规划中藉助国家统合宪制促进实现阶段性目标。《粤港澳大湾区发展规划纲要》应发挥统合原理作用，强化疫情联防联控，提升大湾区的重大疫情应对水平，贯彻宪法序言的“新发展理念”，确保防疫抗疫成果共享。同时，坚持以宪法“发展医疗卫生事业”“保护人民健康”指导协同防疫各阶段总体规划，实现防控总体目标。
2.发挥大湾区建设领导小组的统领作用
粤港澳大湾区建设领导小组作为中央决策组织，是大湾区最高级别的领导组织。当下构建区域协同防疫体系，是粤港澳大湾区建设的最大命题，需要发挥领导小组在衔接防疫政策中的引领作用。除了通过不定期的小组会议形式，商讨粤港澳大湾区内部一体化防疫政策的大体方向，还可以召开临时性的专题研讨会，由国家卫健委、中国工程院、香港卫生署等医药卫生学领域专家列席，共同研判两地防疫政策对接的具体细节。同时，基于广东、香港分设专门机构落实推进粤港澳大湾区建设的前提，领导小组可定期组织两地机构指派专人就协调防疫政策具体方面开展联络沟通，尤其是就两地尽快达至“通关”的措施、条件、期限等进行磋商，在双方达成一致共识后上报中央批准后授权实施，在疫情防控常态化背景下还应当逐步实现制度化。
3.成立粤港澳大湾区公共卫生委员会
疫情防控因涉及卫生健康规则、生命健康权等法治元素，往往在具体实践中会触及中央事权，中央以授权的形式“出场”进行顶层设计很有必要。囿于内地与香港防疫政策的较大差异，建立统一的、有许可权的疫情防控机构具有现实意义。可借鉴横琴粤澳深度合作区和港珠澳大桥的成功经验，建立由中央授权、三方联合的粤港澳大湾区公共卫生委员会，统筹大湾区疫情防控具体工作。委员会可设置双主任制，由广东省省长、港澳特首共同担任，粤港澳卫生主管部门各委派一名常务副主任，其他副主任由大湾区其他城市市长或卫生部门负责人担任，并可在一定程度上吸纳粤港澳公共卫生专家学者、医疗卫生行业及社会公众参加。其职责包括：核酸阳性标准对接、中医药治疗方案交流、疫苗接种互认互通、健康码数据跨域传输共享、流行病学跨境溯源等。同时，这一组织也兼顾解决防疫政策对接过程中出现的府际纠纷。
4.建立疫情失控问责机制
作为一种政治兜底制度，问责机制有助于形塑内地与香港趋同化的抗疫模式。基于香港融入国家大局与全国统一大市场的通盘考虑，应当尽快在香港确立疫情失控问责机制，亦有助于强化防疫政策衔接的积极性。第一，充分挖掘“香港国安法”资源，明确香港疫情存在危害国家安全风险，驻港国安公署可依法督促香港警务处国安处，在必要时以维护国家安全名义，依法追责散布扰乱防疫秩序、丑化内地防疫模式达至颠覆政权目的以及损害内地支援防疫人员声誉的人员。第二，中央可向香港特区行政长官发出公函，就特区防疫一事表明肯定性和指导性意见。公函及特区政府报告将予以公开，既在形式上达到中央在特区行使防疫权的效果，又可在实质上增强特区政府配合中央防疫的权威性。还需注意，失控问责需排除绝对的客观因素，应建立在失职失责、履职不力等主观因素之上，否则容易沦为片面结果归责。
（三）优化粤港澳横向防疫结构
1.健全粤港澳合作联席会议
全国统一大市场建设背景下，建议合并粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议为粤港澳合作联席会议，推进三方互通有无，共商共建联防联控事宜。第一，另设应急联席会议。可通过临时召开应急联席会议，协调部署和统一通报有关情况。根据不同领域、不同应急等级设置相应的启动主体、条件以及程序。第二，规范联席会议议事程序，建议制定《粤港澳合作联席会议议事规则》。内容可包括：统一采取每季度召开一次，适当增加每次联席会议举办的天数；应由粤港澳政府行政首长及交流合作对应领域的部门负责人组成，明确珠三角九市参加联席会议的资格；写明参会成员的权利义务，例如提出疫情防控规划或建议、围绕议题主旨发言等。第三，设立常设工作办公室和疫情联防专责小组。整合现有的联络办公室和联络小组转设常设工作办公室，综合负责合作事项推进、落实情况。就当下疫情防控，宜设立疫情联防专责小组，分别在三地卫生行政主管部门派驻联络员，负责会议内容的具体实施。
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