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对标世界最强自贸区力促制度创新
http://www.CRNTT.com   2019-09-05 08:37:08


  中评社北京9月5日电/万众瞩目之下,2019年8月20日,中国(上海)自由贸易试验区临港新片区正式挂牌,《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区管理办法》同时实施。新片区承载着划时代的历史使命:对标世界最强自贸园区,力促制度创新,再造一个新浦东!

  历史一再证明,倘若没有制度创新,未能激发市场活力,一切划定地域给予偏惠的尝试,都难逃“零售政策特权、伤及区域平等”的责难。如何对标世界最强自贸园区,进行制度创新,这是新片区亟须回答好的时代命题。

  围绕这一命题,特别是为了完成立法的紧迫任务,世行营商环境华盛顿磋商结束后,2019年6月28日,我们新片区立法调研小组从华盛顿飞赴巴拿马,考察科隆自由贸易区。该自贸区位于巴拿马运河大西洋入海口处,是西半球最大的自由贸易区,与迈阿密同为对中南美洲转口中心。

  在科隆自贸区,通过参访与交流,我们获得了两个宝贵的教益:其一,敬畏专业,尊重市场。科隆自贸区设立的理事会,除了政府官员外,还有大量的市场人士,拥有相当程度的决策权,这保证了其对市场的敏感性。其二,制度精巧,兼收并蓄。科隆自贸区的制度设计中,有一条格外引人关注,即国家以后在其他地区颁布的各项政策,如果比科隆自贸区的政策优惠,则自贸区自动适用,即所谓政策从优原则。这两条,我们充分借鉴,后来成为了上海自贸区临港新片区管理办法的两个重要条款。

  新片区立法既是传承更是创新

  社会上有一种误解,以为临港新片区都是在浦东,新片区的开发与管理,也是浦东新区政府的职责。

  其实不然,两者存在巨大差异:其一,管辖区域不同。临港新片区的范围为上海大治河以南、金汇港以东以及小洋山岛、浦东国际机场南侧区域,先行启动区域面积为119.5平方公里。临港新片区的管辖区域,横跨了浦东与奉贤区,另外,小洋山岛的区域,部分归浙江管辖。其二,从管理主体看,临港新片区为市属市管,既不与浦东新区政府合署办公,也不与奉贤区政府合署办公,而是组建了全新的行政管理团队。

  尽管存在前述不同,但没有人会否认,临港新片区的设立,是站在浦东这个巨人的肩膀上,继续高擎改革大旗、强烈释放开放信号的一次上海再出发。

  新片区立法,首先要考虑的是,如何处理新片区与自贸试验区制度的关系。

  在2019年8月6日的国务院新闻发布会上,上海市常务副市长陈寅说,增设新片区不是简单的原有自贸试验区扩区,也不是简单的现有政策平移,是全方位、深层次、根本性的制度创新变革。

  自贸试验区制度创新及运行,重在实行以提高效率、简化流程和降低成本为核心的贸易和投资便利化措施,强调制度措施的可复制和可推广。新片区则以自由化为核心,强调以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点,建立以投资贸易自由化为核心的制度体系。

  新片区立法,以自贸试验区改革探索为基础,对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区,加大开放型经济的风险压力测试,实现新片区与境外投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通。

  基于这些考虑,新片区的立法定位,并不是制定一部大而全的有关新片区实行的各项制度的集合性规定,而是突出新片区的制度创新亮点和特色。《办法》第48条对此作了专门规定,即:自由贸易试验区各项开放创新措施适用于新片区,本办法作出规定的事项按照本办法执行。可见,新片区是在原自贸试验区的基础上,实行更为特殊、更为开放的制度措施。新片区立法,既是对原自贸试验区立法的传承,又是更深层次、力度更大的制度创新。

  新片区立法,呈现出哪些亮点?

  管理体制:市属市管,精简高效

  新片区挂牌后,需要有专门的管理机构来落实、推动各项改革试点任务,通过立法明确这个机构的地位、性质、职责,以及相关部门在推进新片区各项工作中应当发挥的作用,成为本次立法首要解决的问题。

  新片区管理办法按照科学、高效、精简的原则,明确设立新片区管理委员会,作为市人民政府的派出机构,负责具体落实新片区各项改革试点任务,承担新片区经济管理职责,统筹管理和协调新片区有关行政事务。管委会不再下设二级独立机构,凸显了扁平化的管理思路,以进一步提升决策效率和执行效率。

  从职能定位来看,新片区发展规划和政策措施的组织实施,以及新片区内经济管理职能有关的行政事务和公共服务,全部授权管委会行使。同时,在新片区确立了综合审批、相对集中行政处罚的体制和机制,由管委会集中行使有关行政审批权和行政处罚权,使得管委会既具有宏观规划、调控权,又具备微观的执法、处罚权,从而体现出权责一致、权责对等的授权思路。

  在与驻区机构的关系方面,对本市的驻区机构,管委会行使领导权,对中央监管部门的驻区机构,管委会发挥协调作用,从而真正发挥管委会统筹管理和协调新片区行政事务的作用。

  另外,特别值得一提的是,为了体现新片区市场化、法治化与国际化的管理路径,《办法》第十条(试点赋权机构)规定,在新片区试点设立依法授权的专业机构,承担公共服务、决策咨询、风险评估等事务,提高新片区公共服务水平和行政决策质量。此条可谓微言大义,为新片区日后法定机构的设立,埋下了伏笔。

  充分授权大胆改革

  这次新片区立法,无缝衔接新片区改革试点授权内容。《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》作为国家授权性质的法律文件,赋予新片区更大的自主发展、自主改革和自主创新管理权限。对这些赋权内容,需要通过地方立法予以细化、落实,建立起相应的管理制度和规范。

  其中一条非常重要的表述是,《总体方案》明确,新片区参照经济特区管理。在法治保障方面,经济特区相比较国内其他区域,拥有的一项重要权限就是经济特区立法权。根据《立法法》,经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会,可以制定经济特区法规,对法律、行政法规、地方性法规作变通规定,在经济特区内适用。

  回顾上海自贸试验区改革试点的历程,一个比较突出的矛盾在于自贸试验区“大胆试、大胆闯、自主改”的要求,与自贸区所拥有的制度设计权限不匹配。既然《总体方案》已经明确新片区参照经济特区管理,新片区管理办法也重申了这一点,在立法权限方面,就应当积极争取全国人大授权,在新片区实行经济特区立法权。这与《总体方案》中提出的赋予新片区更大的自主发展、自主改革和自主创新管理权限的思路一脉相承,也有利于新片区在更深层次、更宽领域以更大力度推进全方位高水平开放。

  商事主体设立登记

  从实质审查走向形式审查

  早在2013年,上海自贸试验区探索改革时,就率先实行了注册资本认缴制和先照后证制度,简化了企业登记程序,建立“一表申报、一口受理”的工作机制。自贸试验区的试点改革取得了良好成效,并以自贸试验区的制度经验为基础,在全国复制推广商事登记制度。2015年开始的证照分离改革,也从浦东新区开始,目前已向全国推开。时下,浦东进一步深化改革,推出了“一业一证”的市场准入试点。

  新片区在商事登记制度改革的基础上,再进一步提升登记的便利性,试行商事主体登记确认制。商事登记机关根据申请人的申请和信用承诺,对申请人提交的登记材料实行形式审查,不再实行许可审批,审查确认后即时予以登记确认,核发营业执照。这一改革是商事登记制度理念的又一次革新,实现了商事登记制度价值取向向更加注重效率优先转变,也体现了政府管理理念从“全能政府”向“有限政府”的转变。

  当然,入口关的宽松并不意味着后续监管的放松。申请人应当履行真实、完整和准确申报的义务。对提供虚假材料、作出虚假承诺以及通过欺骗、贿赂等不正当手段取得登记的,登记机关有权撤销登记。在企业名称管理方面,仍应当遵守国家有关规定,不得损害国家、社会公共利益,不得违背公序良俗或者有其他不良影响。

  从实质审查到形式审查,从事前监管到事中事后监管,这项改革对于营商环境的优化,具有现实的意义。世行评估的“开办企业”指标,时间是一项非常重要的测评要素。
 


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